El derecho de elegir operadora con mi número móvil ha sido vedado
El derecho de elegir operadora con mi número móvil ha sido vedado
La portabilidad numérica o el derecho del consumidor a migrar de compañía sin perder el número, no existe en Guatemala. En el Congreso hubo tres intentos de aprobar una ley que ponga en marcha este instrumento en el mercado de la telefonía, pero se engavetaron. En la actual legislatura hay una nueva propuesta a la espera de avanzar.
El número que se le asigna a cada usuario está registrado, por ley, con el Documento de Identificación Personal. Si por alguna razón se desea cambiar de operadora este número debe ser devuelto a pesar de estar bajo el registro personal. Dejarlo implicaría cambiar los registros de cuentas bancarias, desvincularlo de aplicaciones en el celular y modificar los accesos a cuentas personales como WhatsApp o el correo electrónico. Los usuarios están obligados a estar en una eterna relación con una sola compañía, incluso si el servicio no les satisface.
El derecho a mantener el número de su celular se le conoce como portabilidad numérica. El Salvador reconoció este derecho hace casi una década, mientras que, en Guatemala, en el 2014 se presentó la primera iniciativa de ley en el Congreso para avanzar con el tema, pero ese proyecto y dos más que se conocieron en 2016 y 2017 quedaron engavetados.
Con la portabilidad del número, el usuario puede cambiar de empresa del servicio de telefonía, sin perder su número y sin penalizaciones o demoras para realizar la migración. Ante la falta de regulación específica, este derecho sigue vedado.
El capítulo 13 del Tratado de Libre Comercio entre Estados Unidos, Centroamérica y República Dominicana (DR-Cafta, por sus siglas en inglés), vigente desde el 1 de julio de 2006, se refiere a las telecomunicaciones, e incluye principios como la portabilidad numérica. Pero el Congreso —dos meses antes de la vigencia del acuerdo comercial— aprobó una reforma con la que frenó la aplicación de la portabilidad.
En mayo de ese año, como parte del procedimiento para asegurar la implementación del DR-Cafta. Los diputados modificaron varias leyes con el decreto 11-2006. Una de estas reformas fue a la Ley General de Telecomunicaciones, que excluyó a los operadores de servicios comerciales móviles y rurales de las obligaciones de reventa; portabilidad del número; paridad del discado; desagregación de la red; interconexión, arrendamiento de circuitos; co-localización y acceso a derechos de paso, que estaban aprobadas en el acuerdo comercial con EE.UU.
Raúl Solares, consultor en telecomunicaciones, recuerda que la Ley (decreto 94-96) incluyó originalmente en el artículo 27 el tema de la portabilidad, pero se suprimió con la reforma hecha con el decreto 115-97. Luego el acuerdo comercial con Estados Unidos exceptuaba las obligaciones mencionadas solamente a los operadores rurales, pero el Congreso amplió la excepción a los operadores móviles.
Los operadores rurales son aquellos que por falta de cobertura o la mala calidad del servicio de los operadores móviles, han construido sus propias redes inalámbricas para ofrecer el servicio de internet a vecinos de un determinado sector. Se les conoce como wisperos, debido al termino WISP (Wireless Internet Servicie Provider).
Según Solares, hacen uso de frecuencias de WiFi que son de uso libre o no licenciadas como se conoce en otros países.
Al cumplirse un año de vigencia del Tratado, el Centro de Investigaciones Económicas Nacionales (CIEN) publicó en 2007 un documento del impacto y las recomendaciones para Guatemala.
En el documento recordó los aspectos que asumió el gobierno con la agenda complementaria al DR-Cafta. El capítulo 13 «Telecomunicaciones» el estudio recordó que para aplicar adecuadamente el tratado, se estableció específicamente crear una Ley de Promoción de la Competencia y una reforma a la Ley General de Telecomunicaciones.
Los dos requerimientos establecidos en el documento firmado con Estados Unidos —Ley de Competencia y Regulación para la portabilidad— se mantienen rezagados en Guatemala. Es el único país de la región que carece de las dos leyes.
Según la consultora The Competitive Intelligence Unit (CIU), Guatemala es de los pocos países en América Latina que carece de la figura de portabilidad numérica. Este mecanismo tampoco está disponible en Cuba, Nicaragua y Venezuela, describe la publicación del balance de la portabilidad en la región de noviembre de 2023.
La falta de portabilidad afecta de manera grave al usuario, comenta Ernesto Piedras, director general de CIU. «Nuestro número telefónico, es nuestra identidad digital», agrega, ya que lo utilizamos para suscripciones en línea y en muchas plataformas para solicitar transporte, realizar compras del supermercado, pedir una pizza, conversar con amigos o reuniones de trabajo.
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Portabilidad y competencia
En Colombia, más de dos millones de usuarios cambiaron de operador solo en el cuarto trimestre de 2023. La Comisión de Regulación de Comunicaciones publica los detalles de la Portabilidad Numérica Móvil (PNM) entre las empresas Claro, Movistar, Tigo y WOM, la información de cuántos migraron de una compañía a otra está disponible.
El país sudamericano se ubica dentro de los principales mercados en la región donde se realizan la mayor parte de la PNM, junto con Brasil, Argentina, Chile, Ecuador, México y Perú, según The CIU, que atribuye los altos índices de portabilidad a modificaciones regulatorias encaminadas a facilitar los procesos para migrar y la entrada o crecimiento de los Operadores Móviles Virtuales (OMV) «que ofrecen alternativas a los usuarios y aumentan la competencia».
En el mercado colombiano hay al menos cuatro operadores (OMV), los más populares en el mercado son Virgin y Éxito, con el mayor número de usuarios. Según el portal de Suma Móvil, la figura de OMV opera como una empresa de servicios de telecomunicaciones, sin necesidad de poseer una señal del espectro propia o una infraestructura de red de acceso, por tanto, realizan acuerdos con las compañías que poseen una red para poder prestar sus servicios.
Piedras explica que, en el caso mexicano, se constituyó la empresa público-privada Altan Redes, que no vende directamente el servicio a las personas, pero sus clientes son los OMV, que le compran capacidad de red y la revenden bajo su marca.
Altan Redes cuenta con aproximadamente 100 OMV, uno de ellos es Bait, que, a decir de Piedras, es el operador de Walmart, y posee más de 13 millones de líneas. La telefonía no es el principal giro del negocio de la compañía, pero gana al vender las recargas y con las promociones de fidelización entre compras del supermercado y saldo para el móvil.
Los OMV tienen una operación de bajo costo y ofrecen planes muy baratos, por ejemplo, cinco gigas de datos y llamadas ilimitadas a México, Canadá y Estados Unidos puede costar US$6 al mes, mientras que con otro tipo de operador puede costar entre 30 y 40 dólares.
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La portabilidad numérica móvil ha demostrado que a pesar de no tener como fin último incentivar la competencia, es un elemento que contribuye con ese objetivo, indica Piedras al subrayar que «independientemente de que Guatemala apruebe una Ley de Competencia, contar con portabilidad, es una acción necesaria en un mercado que yo veo está en condiciones anacrónicas».
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Concentración del mercado
La telefonía móvil en el país se abrió en 1986 con la concesión de la banda de 800 MHz por 15 años a Comunicaciones Celulares (Comcel) y en 1998 con la venta de los activos, que de la estatal Empresa Guatemalteca de Telecomunicaciones (Guatel) habían pasado a Telecomunicaciones de Guatemala, S.A. (Telgua), al consorcio Luca, S.A., que luego vendió el 79% de sus acciones a Teléfonos de México (Telmex) la operadora de la multinacional América Móvil.
La compañía mexicana opera en Centroamérica con la marca Claro, en 2019 adquirió la totalidad de Telefónica en el país, que estaba en manos de la compañía matriz en España y un 40% de participación de la Corporación Multi Inversiones. Mientras que Comcel (Tigo Guatemala), la compañía fundada por Mario López Estrada, fue comprada en 2021 por Millicom.
Antes de llegar a concentrarse en dos empresas (Tigo y Claro), el mercado guatemalteco ha contado con la presencia de otros competidores como Bell South (2000), adquirido por Telefónica (Movistar); y la también española, Tuenti (2017).
Tuenti, en opinión de Marcos Palma Villagrán, presidente del Instituto de Derecho de la Competencia (IDC) operó como un OMV pues utilizaba la red de Movistar, pero al pasar a Claro la marca desapareció.
Al cierre de 2023, la Superintendencia de Telecomunicaciones (SIT) reportó 20,609,640 líneas de telefonía móvil en operación, que se distribuyen 56.86% para Tigo y 43.14% para Telgua, que representa a Claro.
Tigo, tiene la mayoría de las líneas que operan en planes prepago (tarjetas o recargas), con 10,719,192 que representan 58.3% de ese segmento; usuarios pospago (crédito), el 44.8% de los clientes tienen su línea con esta empresa.
La operadora Claro, es líder en el segmento de pospago con 55.2%, que corresponde a 1,230,270 usuarios, y controla el 41.7% del mercado de prepago.
Las líneas fijas activas en el país suman 1,939,007, siendo el 79% operadas por Claro; el 18.3% por la empresa Tigo, y el restante 2.6% del mercado se distribuye en cuatro operadores, entre ellos Cablenet, S.A. que tiene más de 50 mil líneas.
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Palma explica que la portabilidad, da al usuario la posibilidad de cambiar de proveedor en busca de mejores condiciones de calidad del servicio, cobertura o tarifa, pero sería más atractivo si existiera mayor cantidad de oferentes.
Se tiene un mercado concentrado y con barreras regulatorias para el acceso de nuevos operadores: «la SIT debería lanzar más frecuencias, para que entren más competidores y que el mercado ya no se mantenga cautivo entre dos proveedores», agrega Palma, que también apoya la opción de que los operadores actuales permitan el acceso a sus redes a empresas que ofrecen tarjetas Sim virtuales (eSimCard), esto abre la competencia, y Claro y Tigo podrían maximizar sus ingresos con terceros que vendan el servicio.
Al respecto, para Solares, es necesario modificar el marco regulatorio para pasarlo de la era analógica a una legislación moderna, revisar cómo está el uso y distribución de las frecuencias, y las herramientas que tiene el regulador (SIT) para ejercer su labor de forma técnica e independiente.
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Se consultó a la SIT sobre el escenario para aprobar la portabilidad en el país, y la situación de las frecuencias. El jefe de la entidad nombrado desde diciembre de 2020, Marco Antonio Baten Ruíz, nunca respondió a pesar de que el departamento de prensa informó que daría respuestas.
El superintendente es nombrado por el titular del ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda (CIV), pero tras la remoción de Jazmín de la Vega y la designación de Félix Alvarado, las últimas semanas de mayo, los cambios en otras dependencias de esa cartera están pendientes.
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Aprisionados
El diputado Luis Javier López, de la bancada Unidad Nacional de la Esperanza (UNE) es uno de los ponentes de la iniciativa de Ley que se presentó en mayo (pendiente de asignar registro), y explica que «busca liberar el mercado, aunque sean solo dos operadores, pero que el usuario no se amarre a la compañía para mantener su número».
Piedras indica que para no perder el número las personas se mantienen con una compañía, pero es un mecanismo con el que aprisionan al consumidor por decisiones regulatorias, y está demostrado que la portabilidad es una práctica técnica y económicamente viable.
La estructura del mercado, en el que el prepago es mayor que el pospago, da mayor razón a implementar la portabilidad, indica Piedras. Los usuarios del prepago suelen tener más movilidad entre compañías, y se facilita porque al transferir el número se transfiere con el saldo, que regularmente es bajo.
En el caso de los usuarios de pospago lleva un proceso distinto, porque en casi todos los casos se tiene un contrato con un porcentaje del pago por el servicio y otro, por el subsidio del equipo. Lo ideal es hacer dos contratos, para evitar tener aprisionado por un periodo largo al usuario, pero que pueda migrar con el contrato por el servicio y continuar pagando el contrato del equipo.
En México se ha hecho de esta manera para que no sea una razón para impedir el cambio de compañía, la empresa que tiene la línea revisa que no tenga saldo deudor, y si está a mitad del mes, se paga esa parte y se transfiere o se espera al final del mes.
La iniciativa presentada permitirá a cada persona ser dueña de su número de móvil, explica el congresista, al asegurar que también se toma desde la perspectiva del Estado para fortalecer el control del Ministerio de Gobernación y el Ministerio Público en temas de seguridad porque los números permiten identificar al usuario.
En lo que resta del año, la iniciativa podría avanzar hasta la segunda lectura, y apoyarse con el trabajo de una mesa técnica, antes de ser aprobada en el tercer debate, anticipa López. De esa cuenta, en el primer semestre de 2025 se prevé podría salir la Ley de Portabilidad, luego de que las anteriores iniciativas 4835, 5029 y 5320 quedaron engavetadas.
Este sería el sexto intento por tener portabilidad, tras lo sucedido en 1997 con la Ley General de Telecomunicaciones y en 2006 con la exclusión al decreto del DR-Cafta, y las tres iniciativas fallidas.
Es una iniciativa que puede lograr el apoyo de los diputados y de las empresas de telefonía, porque la portabilidad existe casi todos los países donde operan, y las condiciones del mercado han cambiado, lo que aleja la posibilidad de injerencia en las decisiones del Congreso, como ocurrió en años anteriores con determinadas leyes, indica una fuente consultada.
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Era digital
En marzo de 2022, el CIEN publicó para el proyecto «Crear Futuro», el documento llamado «¿Cómo ampliar la conectividad en Guatemala?», en el que hace recomendaciones para la expansión de la banda ancha en el país y aumentar el acceso a la conectividad para más personas.
La estrategia que plantea el CIEN incluye crear condiciones para que exista inversión y la promoción de la competencia, así como crear los mecanismos para que el Estado lleve banda ancha a los lugares, que por rentabilidad no son atractivos para los privados.
Además, sugiere reducir las barreras para el desarrollo de la infraestructura (licencias, facilitar trámites y derechos de paso); implementar la portabilidad numérica; y que la SIT, tal como está facultada por ley, pueda exigir a los operadores que ofrezcan circuitos arrendados, la desagregación de redes, co-localización y reventa para fomentar la competencia.
El CIEN recomienda que se elimine la exclusión a operadores de servicios móviles y rurales, que establece la actual Ley, incluyendo la portabilidad (artículo 22 bis), debido a la importancia que tienen para poder ampliar el acceso a internet y estaría acorde a las mejores prácticas internacionales.
No hay argumentos válidos para impedir que se tenga la portabilidad, explica Piedras «la implementación para las empresas es económica y viable en aspectos técnicos, y es hacer valer el derecho del consumidor».
Tener un árbitro o administrador que vea la portabilidad es un aspecto que la ley debe contemplar, pero en todo caso, la SIT no puede realizar esa función, asegura el diputado Luis Contreras, uno de los ponentes de la iniciativa 5029 propuesta en 2016.
En la nueva iniciativa, López indica que se propone a la SIT como el administrador de la portabilidad. Este podría ser uno de los puntos de mayor discusión al momento de la aprobación. Para el caso de México, la Comisión Federal de Telecomunicaciones (Cofetel) contrató a una empresa como administradora de la base de datos de la portabilidad numérica.
Piedras afirma que recibir y realizar la migración de una compañía a otra debe ser un proceso expedito y que no cause interrupción en el servicio. El proceso tiene un costo, pero es muy bajo.
Solares recomienda que el modelo mixto puede funcionar. El experto recomienda que la iniciativa se establezca quién asume la administración de la plataforma para la portabilidad con la adecuada supervisión de la SIT.
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