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La «piñata electoral» es más cara de lo que nos dijeron

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La «piñata electoral» es más cara de lo que nos dijeron

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Ilustración: Dénnys Mejía
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Algo inusual ocurrió en el Congreso de la República, el cuórum se mantuvo alto y la aprobación de leyes también. La aplanadora oficialista del Organismo Legislativo operó a toda marcha durante tres semanas y aprobó un decreto de especial interés para los políticos que ya buscan iniciar sus campañas electorales: Ejecutarán 122 obras y comprarán puentes tipo Bailey con mecanismos tan poco transparentes que son el botín perfecto para financiar propaganda electoral. Lo más importante: La «piñata electoral» no es de Q3 mil 191 millones, sino de Q5 mil 690 millones que se gastarán en tres años.

La noche del 15 de marzo los aliados del oficialismo tuvieron una conquista que repercutirá en las elecciones del próximo año, y que se extenderá hasta 2024.

El Congreso aprobó el Decreto 21-2022 con el que ampliaron el presupuesto del Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda (CIV) por 3 mil 191 millones de quetzales. Con esto, los diputados aseguraron proyectos para ejecutar en sus distritos este año, en 2023 cuando se realicen las elecciones generales y muchos de ellos busquen reelegirse, y en 2024 cuando un nuevo presidente llegue al gobierno.

El decreto fue aprobado con tanta celeridad que ni los diputados o funcionarios entrevistados por Plaza Pública pudieron explicarlo a detalle. Tras analizar la ley se determinó que los mecanismos de control son escuetos, que la distribución de la mayoría de obras fue propuesta por «la oposición», pero creada por el gobierno del presidente Alejandro Giammattei y que, contrario al discurso oficial, la ampliación presupuestaria no será financiada con ahorros producto del exceso en la recaudación tributaria de 2021.

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Y aunque la ley aprobada no lo especifica, para una parte de las obras el CIV contempla 152.5 millones de quetzales para «imprevistos», la mayoría asignados a recapeos de calles que estarán a cargo de la Unidad Ejecutora de Conservación Vial (Covial), algo que no es habitual en este tipo de proyectos.

La ampliación presupuestaria es solo una parte del botín de obras, incluidas a pedido del Ejecutivo y en acuerdo con legisladores distritales, que sumadas tendrán un costo proyectado de 5 mil 690 millones de quetzales, si los montos no aumentan conforme las ejecuciones.

El 80% para proyectos con pocos controles

La «Ley para Fortalecer el Mantenimiento y Construcción de Infraestructura Estratégica», vigente desde el 6 de abril tras su publicación en el Diario de Centro América, está diseñada así: los 3 mil 191 millones de quetzales de la ampliación presupuestaria será ejecutada este año, pero es parte de una planificación de obras que tienen un costo total de 5 mil 690 millones, según la misma ley. Son proyectos «multianuales» que el CIV estima que terminará de ejecutar en 2024, aunque el decreto aprobado no lo aclara.

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Al analizar la ampliación presupuestaria se determina que el 80% del presupuesto se utilizará para recapeo, señalización, mantenimiento y rehabilitación de carreteras, gastos clasificados como funcionamiento que no necesitan registro en el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), es decir, que no están obligadas a cumplir con el conjunto de normas y procedimientos que ordena las inversiones del gobierno más rentables económica y socialmente. Solo el 20% se destinará a la construcción de puentes y viaductos que sí deberán contar con el aval del SNIP.

Pero el decreto únicamente incluye los montos globales que se utilizarán en tres años por cada tipo de inversión, y no desglosa cuánto de los 3 mil 191 millones de quetzales programados para este año le corresponderá a cada obra. Esa falta de claridad en el destino de los recursos es el resultado de la premura con la que se diseñó y aprobó la ampliación presupuestaria.

Los votos en el Congreso tuvieron una condición

Un momento clave en la votación fue cuando la facción de Unidad Nacional de la Esperanza (UNE), dirigida por la excandidata presidencial Sandra Torres y el partido Vamos, se unieron para repartir el botín de obras.

La aprobación exprés de la ampliación presupuestaria contó con el aval de las bancadas que han sido leales a Giammattei. La UNE fue determinante: la facción dirigida por la excandidata presidencial Sandra Torres aportó 38 votos a favor, mientras que seis congresistas de esa bancada, desvinculados de Torres y que integran el «Grupo Parlamentario de Oposición» se ausentaron, lo cual facilitó la votación. Los otros bloques que avalaron el decreto fueron Vamos, Unión del Cambio Nacional (UCN), Frente de Convergencia Nacional (FCN-Nación), Valor, Todos, Humanista, Viva, Bien, Creo, PC, PAN, Podemos, Semilla e Independientes.

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Durante la sesión del 15 de marzo, los diputados Mario Gálvez, Estuardo Vargas y Carlos López de la UNE y Cándido Leal, de Vamos, presentaron una enmienda de ocho páginas para modificar el Artículo 7 de la ley que en ese momento estaba en marcha.

Los legisladores incluyeron 112 proyectos para ejecutar en 30 rutas centroamericanas, nacionales y departamentales. Las otras diez obras que completan el total de 122, y la compra de puentes de emergencia, ya estaban incluidas en la primera parte de ese mismo artículo.

Antes de dar su voto a favor, la UNE y Vamos incluyeron otro detalle en la enmienda: que en la ley quedara claro que las obras y presupuestos multianuales no se modificaran. Es decir, que no se pudiera cambiar el departamento donde se ejecutaría cada proyecto ni utilizar los recursos para financiar otras obras.

A este tipo de maniobras legislativas se les conoce como «candados», que en períodos anteriores los diputados de oposición las utilizaban para evitar, por ejemplo, que el Ejecutivo cambiara el destino del presupuesto de programas sociales, o que pagara las cuestionadas deudas atrasadas a constructores, que por lo regular el Ministerio de Comunicaciones solventaba a cambio de sobornos a funcionarios, como lo reveló en 2017 el caso Construcción y Corrupción investigado por la Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala (CICIG) y el Ministerio Público (MP).

Sin embargo, esta vez los diputados buscaban un candado para un fin distinto. Querían estar seguros de que el gobierno no les fallaría en asignar fondos al CIV para carreteras en sus distritos, donde viven las personas que votan por ellos y por los alcaldes que integran sus bases electorales. Así avaló la enmienda la mayoría de legisladores y así también sancionó la ley el presidente Giammattei.

«Nosotros veíamos que no era posible extender como un cheque en blanco, sino que queríamos que hubiera una… evitar la discrecionalidad en el tema. La idea de esto era decir “se faculta al Ministerio de Comunicaciones, priorizando los proyectos descritos a continuación…”. Entonces, que no se puedan salir de esta esfera», admitió Gálvez.

Cuando Gálvez habla del «cheque en blanco» muestra esa desconfianza hacia el Ejecutivo, que pueda dejar a sus aliados sin lo pactado. Así también lo confirmó el exdiputado Rudy Castañeda, actual asesor de la Comisión de Finanzas quien conoció de cerca la elaboración de la iniciativa de ley en esa sala de trabajo, al explicar por qué pidieron que no se pudiera modificar el listado de obras: «lo hicieron porque los diputados distritales dicen: si no le ponen un candadito interno, lo que hacen es cambiar… “fíjese que a Huehue ya no le vamos a dar tanto (dinero para obras), sino que le vamos a dar tanto a tal (a otro proyecto)”».

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En teoría esto supone un beneficio para la población en cada departamento, pero los diputados pueden convertirlo en un mecanismo electoral al entregar trabajos en plenos comicios, como lo hizo Jimmy Morales durante la última parte de su mandato cuando promocionó la imagen de diputados, alcaldes y ministros con obras como el Libramiento de Chimaltenango; o como lo realiza el mismo Giammattei desde el mes pasado en compañía de legisladores y jefe ediles aliados, también durante la inauguración de obras de infraestructura.

La denuncia que la diputada del partido Winaq, Sonia Gutiérrez, hizo durante la votación del 15 de marzo va en esa línea: «Un presupuesto de 3 mil millones de quetzales, como ya lo dijo acá otro diputado: van a inaugurar obras. Ni modo, estamos en un año preelectoral, el otro año será electoral y no nos va a sorprender que el oficialismo y sus aliados van a ir a inaugurar obras, y solo van a ir a inaugurarlas y a poner la primera piedra».

Como resultado de los cambios aprobados en la sesión del 15 de marzo, el 54% del presupuesto para las obras se ejecutará en Izabal, Chimaltenango, Guatemala, San Marcos, Huehuetenango, Escuintla, Chiquimula, Zacapa, Sololá y Petén. El resto en los demás departamentos.

Algunos ejemplos de quiénes se beneficiarán más con esa distribución de obras son los siguientes: Los legisladores de Izabal son de la UNE, y en Chimaltenango una figura importante para la alianza oficialista es Maynor Mejía Popol, de Vamos, de los más cercanos a Giammattei. Mientras que en Guatemala hay legisladores aliados del Ejecutivo que integran los partidos Valor, Viva y Vamos.

Por el distrito de San Marcos está Mario Gálvez, uno de los firmantes de la enmienda con las 112 obras, además de Vivian Preciado Navarijo de la Unión del Cambio Nacional (UCN) y otros como Guillermo Cifuentes, de Vamos. En tanto que en Huehuetenango, la diputada Sofía Hernández Herrera junto con sus hijos Karla y Erick Martínez (también diputados) son los más allegados al presidente, dice una fuente de ese departamento.

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Diputados no pueden explicar su propia enmienda

La enmienda para no modificar las obras muestra cómo las prioridades del Ejecutivo influyeron en la agenda del Congreso. El ministro de Comunicaciones, Javier Maldonado Quiñónez, aseguró en una conferencia de prensa realizada en el Palacio Nacional de la Cultura el 15 de marzo, horas antes de que el Legislativo aprobara el Decreto 21-2022,  que la iniciativa de ley surgió tras varias reuniones de trabajo donde se discutieron estos proyectos.

«Esta es una iniciativa que los ponentes son legisladores y a raíz de lo que su servidor lleva de ministro, yo he tenido muchas reuniones de trabajo en las cuales se fueron tocando muchos de estos temas y veo que presentan una iniciativa congruente, técnica y que nos asegura poder ejecutar», dijo Maldonado en la conferencia organizada para defender la iniciativa de ley, en teoría diseñada por diputados, pero que estos últimos nunca pudieron explicar.

Hay otro hecho que evidencia, aún más, la sincronía entre Ejecutivo y Congreso: Los cuadros con los proyectos incluidos en la enmienda llevaban el membrete del Ministerio de Comunicaciones.

El exministro de Economía, Érick Coyoy, no ve esto como las señales de una imposición del Ejecutivo en el Congreso, sino como las de una negociación entre dos partes interesadas: «Lo que esto demuestra es que hay un interés directo desde el Ejecutivo por contar con estos recursos que requieren el aval del Congreso y eso implica una negociación donde ambas partes van a tener beneficios. Aquí lamentablemente lo que estamos viendo es otro caso de componendas políticas para contar con el manejo de recursos para fines discrecionales», dice.

La forma apresurada sin discusión como pasó la ley en el Congreso propuesta por la Comisión de Finanzas, Coyoy la ve como una estrategia para ganar tiempo: «Me imagino que estarán pensando (los diputados) que en el presupuesto 2023 el Ministerio de Comunicaciones deberá llevar los recursos adicionales para completar estos montos, pero por el momento lo que consideraron políticamente viable era incrementarlo a 3 mil millones de quetzales para no sonar tan escandaloso en términos del monto, aunque el procedimiento y la componenda refleja una vez más la descomposición que hay porque no son prioridades nacionales, sino componendas políticas a favor de intereses particulares»

La explicación que el congresista Mario Gálvez dio a Plaza Pública evidencia que, aunque los diputados firmaron el documento, este fue diseñado por el Ejecutivo: «Le comento que estos fueron los cuadros anexos que envió el Ministerio de Comunicaciones. Tendríamos nosotros… porque eso lo recibimos ese día. —¿A quién se los envió el Ministerio? —  A la Comisión de Finanzas. Entendíamos que eran los 3 mil 192 millones de quetzales… Nosotros hicimos la enmienda en ese momentito con el apoyo de la Dirección Legislativa con ese espíritu», aseguró Gálvez.

En las dos oportunidades que se entrevistó al presidente de la Comisión de Finanzas del Congreso, Cándido Leal, el legislador tampoco pudo explicar cuál fue la base técnica para diseñar y presentar la enmienda. Tanto Leal como Gálvez no ofrecieron una respuesta cuando se les preguntó por qué en los anexos, presentados por ellos mismos, había proyectos en los que no se detallan el presupuesto estimado y su extensión. Leal incluso dijo que quien debe responder sobre cómo se hará la distribución analítica de los 3 mil 191 millones de quetzales es el CIV, cuando él junto con otros tres diputados presentaron la enmienda y votaron a favor de esta.

Mientras que Estuardo Vargas, cuando se le buscó en el Legislativo, pidió tiempo para «ver bien» la enmienda ya aprobada, pero después no atendió las llamadas hechas a su celular. Carlos López tampoco respondió a las llamadas telefónicas. Vargas es uno de los dirigentes, junto con Mario Gálvez, del grupo de diputados que pertenecen a la UNE y que responden a las directrices de la secretaria general del partido, Sandra Torres.

Un diputado que integra uno de los partidos de la alianza oficialista que pidió no ser identificado en esta publicación, y que se abstuvo de votar por la ampliación presupuestaria, aseguró que los proyectos en la Dirección General de Caminos (DGC) y la Unidad Ejecutora de Conservación Vial (Covial) del CIV son parte del mecanismo que el Ejecutivo usa para «pagar» por medio de proyectos el apoyo de los legisladores a sus iniciativas, por eso la alta aprobación de decretos en los primeros meses de 2022. Pero después de Semana Santa quedan pocas semanas para concluir el primer periodo de sesiones parlamentarias, para el segundo deberá existir una nueva negociación porque la mayoría de diputados empezará su carrera por reelegirse el próximo año.

De hecho, las alianzas políticas con el oficialismo se empiezan a romper. El 19 de abril en la primera sesión después de Semana Santa, la bancada oficialista no logró el apoyo suficiente para mantener la sesión plenaria con el cuórum mínimo. En esa reunión los diputados conocieron en primera lectura un préstamo por 500 millones de dólares con el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (Birf), pero un congresista de la UNE vinculada con Torres aseguró que la instrucción dentro de esa bancada es no apoyar ese préstamo, porque el partido verde quiere empezar a desmarcarse de la alianza de Giammattei de cara a las elecciones generales.

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Un dato tergiversado: No se financiará con ahorros

Antes y después de la aprobación, el argumento del Ejecutivo y sus aliados consistió en un discurso con datos falsos y confusos.

El 3 de marzo, Leal reunió las firmas para emitir el dictamen favorable de la iniciativa sin discutirla con todos los integrantes de la Comisión de Finanzas. El diputado Leal nunca explicó de manera técnica el proyecto de ley y únicamente el ministro de Comunicaciones defendió la ampliación ante los jefes de bloque y en la conferencia de prensa previo a la aprobación del decreto.

La Ley no es clara en la forma que se distribuirán los recursos, como lo aseguró el ministro Maldonado. Tampoco la ampliación se financiará con un excedente de la recaudación tributaria de 2021 reflejados en el Presupuesto General de Ingresos en saldos de caja como insistieron el ministro y el secretario de Comunicación de la Presidencia, Kevin López, en la conferencia de prensa, y el diputado Leal en el hemiciclo durante la votación.

Sobre eso último, un análisis del Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi) da cuenta que la realidad es distinta a lo que sostienen los funcionarios.

El gobierno reportó al cierre del Ejercicio Fiscal 2021 que contaba con 11 mil 809 millones de quetzales en saldos de caja, y asegura que la ampliación del CIV será financiada con este fondo. Pero el Icefi sostiene que ese saldo a favor no proviene de un excedente en la recaudación del año pasado, sino que es producto de la colocación de bonos del Tesoro. Es decir, es deuda que no se había ejecutado.

La explicación del Icefi es que el déficit fiscal de 7 mil 879.9 millones de quetzales que arrojan las cifras preliminares del Ministerio de Finanzas Públicas (Minfin) no es congruente con las declaraciones emanadas del Ejecutivo, porque «un déficit fiscal tan bajo solo puede explicarse porque la totalidad de la recaudación en exceso a la previsión presupuestaria se destinó a financiar gasto». Además, el monto reportado como saldo de caja y depositado en el Banco de Guatemala coincide con la cantidad de deuda bonificada que no utilizó el Ejecutivo en 2021.

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Costos por «imprevistos» por 152.5 millones de quetzales

Al cuestionar al ministro de Comunicaciones Maldonado Quiñónez, por la falta de claridad en los montos que se le asignará a cada proyecto con la ampliación de 3 mil 191 millones de quetzales, el funcionario respondió que la ley estaba «bien diseñada», y aseguró que las obras incluidas en el decreto están previstas para concluirse en «dos y hasta tres años». Si el primer año de ejecución será 2022, las obras se prevén finalizar en 2024, cuando Giammattei y sus funcionarios de gobierno ya no estén en sus cargos.

Después de que este medio solicitó información sobre los montos que se asignarán en 2022 a cada proyecto, el Departamento de Comunicación del CIV solo remitió dos documentos, uno en formato PDF con una presentación del «Plan de Recuperación Vial de Guatemala», y otro en Excel con los mismos proyectos aprobados en el Decreto 21-2022 con iguales montos multianuales y con algunos datos adicionales, pero sin responder a la pregunta planteada.

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El segundo documento proporcionado por el Ministerio de Comunicaciones, a diferencia del listado de obras incluido en el decreto que sancionó el presidente Alejandro Giammattei, divide los montos multianuales de cada proyecto en: costo directo, costo de supervisión y costo de imprevistos. Además, detalla el precio promedio por kilómetro de carreteras o puentes, calculado al dividir el monto directo entre la longitud de la obra.

Según esa programación del CIV, de lo contemplado para financiar 112 de las 122 obras, se prevé destinar 152.5 millones de quetzales para costear imprevistos. De este fondo, Q98.6 millones serán destinados para proyectos de recapeo de Covial y el resto para obras de la DGC.

El proyecto con la asignación más onerosa para «imprevistos» es el recapeo mayor de la carretera de 87.5 kilómetros entre Huehuetenango y San Sebastián. El monto total de la obra será de 292.6 millones de quetzales, entre los cuales se calcula que los gastos no previstos ascenderán a 13.1 millones de quetzales.

Esa división de los montos también resulta opaca porque para la ejecución de trabajos en Covial se contratan empresas directamente para atender imprevistos causados como daños por desastres naturales o derrumbes.

El Ministerio de Comunicaciones tampoco informó qué tipos de imprevistos serán cubiertos con ese presupuesto. Pese a que el ministro Maldonado Quiñónez ofreció el 22 de marzo resolver todas las dudas planteadas por Plaza Pública, hasta el cierre de esta publicación el CIV no respondió a las preguntas que se enviaron al comunicador social, tampoco se obtuvo respuesta a la solicitud de una entrevista con Maldonado o con el viceministro de Infraestructura, Carlos Quiñónez Schwank, para aclarar las dudas.

La infraestructura que no es estratégica

En el Decreto 21-2022 se facultó al gobierno para que a través del Ministerio de Finanzas apruebe la distribución analítica de la ampliación presupuestaria de ingresos y egresos de los Q3 mil 191 millones que se prevén ejecutar este año. Sin embargo, el ministro de Finanzas, Álvaro González Ricci, aseguró que el Ministerio de Comunicaciones será el que realice la asignación específica de los recursos. González Ricci evadió los cuestionamientos cuando se le preguntó cómo asignará presupuesto a obras que en la «Ley de Infraestructura Estratégica» no tienen presupuesto, como el mantenimiento de un tramo de 15 kilómetros de la carretera RN-10 entre San Lucas Sacatepéquez y La Antigua Guatemala.

Lo improvisado del diseño y aprobación de la ampliación presupuestaria provocó que los diputados crearan una ley de la que ellos mismos desconocen los detalles, únicamente los montos globales que se repartirán por distrito.

Otro error en el decreto es que en la carretera RN-7 de Izabal se aprobó el diseño y construcción de un puente de 40 metros por 25 millones de quetales que estará a cargo de la Dirección General de Caminos. Sin embargo, en la Ley el proyecto está identificado como Puente Barranca Grande entre Uspantán y Cunén, Quiché. El nombre correcto de la obra es Puente Sumache, de Río Dulce, Izabal.

Estos errores no los detectó la Comisión de Estilo del Congreso y se limitó a darle trámite para que recibiera el aval de Giammattei.

Además, los diputados aliados al Ejecutivo aprobaron el artículo 9 titulado «Estándares internacionales de transparencia», en el que establecieron que las bases de contratación de los proyectos contemplados en la Ley «podrán» incluir los indicadores de divulgación de la Iniciativa de Transparencia en Infraestructura (CoST). El fin de esta iniciativa que surgió en 2008 en el Reino Unido es mejorar los controles en la contratación y ejecución de obra pública, a través de verificaciones de estas desde la identificación de proyectos hasta su finalización.

Guatemala se adhirió a CoST en diciembre de 2010, pero esta nunca ha contado con financiamiento del gobierno guatemalteco. Heizel Padilla, gerente de CoST Guatemala, indicó que la entidad se ha mantenido en este país con el apoyo del Reino Unido. Desde 2017 pidieron al Ministerio de Finanzas y al Congreso que se les asignara un presupuesto, pero el requerimiento no fue atendido.

Padilla agregó que, aunque el Decreto 21-2022 hace referencia a los indicadores de CoST, los diputados nunca consultaron la situación de la iniciativa. La falta de presupuesto impide contratar a ingenieros civiles para que verifiquen las obras contratadas por el gobierno.

Irene Flores, economista del Centro de Investigaciones Nacionales (Cien), consideró que el decreto aprobado por el Congreso resulta difícil de justificar y refleja que financiará todo, menos una infraestructura estratégica. De acuerdo con el Sistema de Contabilidad Integrada (Sicoin), el presupuesto vigente del CIV, hasta el 6 de abril, era de 5 mil 449 millones de quetzales, después de que se le asignaron 47.2 millones recortados al Ministerio de Educación. Con la ampliación, el nuevo presupuesto del Ministerio de Comunicaciones para este año es de 8 mil 640 millones.

«Eso quiere decir que el Plan Operativo Anual (POA) que están trabajando es completamente inservible, o bien esas nuevas asignaciones no son estratégicas, es decir, no hay planificación detrás del presupuesto que están ejecutando ni del que se acaba de aprobar», cuestionó Flores.

Agregó que la forma en la que se autorizaron las obras fue opaca porque solo una pequeña parte de estas requerirá la aprobación en el SNIP. De los Q5 mil 960 millones, solo Q576.8 millones serán destinados a proyectos de inversión, es decir obras nuevas.

Los diputados aliados al oficialismo preparan su carrera con miras a la reelección sin que aún se haya convocado a los comicios generales, y hasta hoy la oposición en el Congreso ha sido una espectadora más de cómo la alianza entre el Ejecutivo y el Legislativo diseñó y aprobó a toda marcha y sin contratiempos, una ley opaca, sin ningún respaldo técnico y con fuertes sospechas de que será usada como una herramienta de propaganda en 2023. Solo la bancada Winaq logró que la Corte de Constitucionalidad (CC) admitiera para su trámite un amparo contra la aprobación acelerada del Decreto 21-2022. El argumento de este bloque opositor es que no se cumplieron los procedimientos de la Ley Orgánica del Congreso para discutir la iniciativa de ley.

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Mientras tanto, el presidente Alejandro Giammattei y sus más cercanos colaboradores llevan ventaja: desde marzo el gobierno inició la «Gira presidencial 2022» en la que se inauguran obras principalmente ejecutadas por el CIV.

En los actos públicos, Giammattei, acompañado de sus ministros, diputados de Vamos y de Manuel Conde del Partido de Avanzada Nacional (PAN), emite discursos que aluden a las elecciones generales, sin que el Tribunal Supremo Electoral (TSE) sancione o advierta a los funcionarios por publicitar la imagen de políticos en las actividades.

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