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Encabezados - Especiales

23 de Agosto de 2021
Autor: Elsa Cabria
Edición: Enrique Naveda

Uno de los grandes cambios que atravesó la economía guatemalteca en las últimas décadas fue el de liberalizar la generación de energía. Al revisar lo que sucedió en este proceso, que duró más de una década, veremos cómo algunos grandes empresarios hicieron fortunas gracias a la debilidad del Estado y su incapacidad para proteger a los consumidores. Pero esta historia también ilustra cómo, a veces, a pesar de todo, en Guatemala, en términos generales, las cosas mejoran razonablemente.

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Texto: Asier Andrés
Ilustración: Dénnys Mejía

La fiebre de la energía: una fábula sobre la economía capturada

Lo que sucedió con la electricidad en las últimas décadas fue en realidad una historia de captura y liberación del mercado
El eléctrico es un mercado diseñado por el Estado, en el que los precios que pagan la mayoría de consumidores están fijados
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La fiebre de la energía: una fábula sobre la economía capturada

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Historia completa Temas clave

Uno de los grandes cambios que atravesó la economía guatemalteca en las últimas décadas fue el de liberalizar la generación de energía. Al revisar lo que sucedió en este proceso, que duró más de una década, veremos cómo algunos grandes empresarios hicieron fortunas gracias a la debilidad del Estado y su incapacidad para proteger a los consumidores. Pero esta historia también ilustra cómo, a veces, a pesar de todo, en Guatemala, en términos generales, las cosas mejoran razonablemente.

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Cuando en noviembre de 2020 las tormentas Eta e Iota atravesaron el norte del país, a la capital llegaron imágenes devastadoras. Valles convertidos en lagos, aldeas desaparecidas bajo el lodo o el agua.

Desde la ciudad, presenciamos el desastre y el dolor de las víctimas sin que nuestras vidas se vieran afectadas. Pudo no ser así.

Lugares que quedaron inundados como Campur, en San Pedro Carchá, parecen remotos, pero son vitales para el país. En este municipio y otros próximos existen centrales hidroeléctricas que generan casi el 20 % de la energía que produce Guatemala. 

Las tormentas de noviembre pusieron en riesgo este flujo. Por temor a que los ríos crecidos dañaran las centrales, ocho de ellas dejaron de funcionar. En solo unas horas, el país perdió 430 megavatios de potencia, suficiente para atender la demanda de todo el Occidente del país.

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En el pasado, una situación como esta hubiese producido cortes en el suministro. Quienes vivieron los racionamientos de energía de principios de la década de 1990, producidos por sequías o inundaciones, recordarán lo que significa: calles sin alumbrado, pozos de agua que no funcionan, horas de oscuridad. 

Nada de eso sucedió durante las tormentas de noviembre. Sí se produjeron apagones, pero no porque escaseara la electricidad, sino porque algunas instalaciones físicas quedaron dañadas, según explicaron las autoridades.

Ahora Guatemala puede producir casi el doble de la energía que se demanda en los días de máximo consumo. Lo que se dejó de producir en las hidroeléctricas de Alta Verapaz, se obtuvo de otras fuentes y en la mayor parte del país las consecuencias de Iota y Eta ni se sintieron.

Las tormentas de noviembre evidenciaron cómo en los últimos 30 años la electricidad ha pasado de ser un bien escaso a uno abundante en Guatemala.

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Este éxito normalmente se atribuye a la liberalización de la electricidad que ocurrió en los años 90, cuando el Estado perdió su monopolio de la generación y distribución de energía. 

Una revisión de lo que ocurrió entonces muestra que todo fue un poco más complicado y accidentado, y que tiene múltiples zonas de oscuridad. 

En el relato que suele hacerse de los éxitos de la liberalización, tiende a obviarse que la competencia o los bajos precios no llegaron de un día para otro. Ni el mercado ni las leyes por sí mismas fueron suficientes para garantizarlos.  

Lo que sucedió con la electricidad en las últimas décadas fue en realidad una historia de captura y liberación del mercado. El propósito de esta serie de tres reportajes es reconstruir esta historia. 

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Durante años el sector eléctrico estuvo controlado por poderosos empresarios como Henrik Preuss, Ramón Campollo Codina o algunos de los principales azucareros. 

Estos vendieron durante dos décadas energía a precios elevados embolsándose cientos de millones de dólares que no podrían haber obtenido en un mercado con más competencia. 

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Hasta que un día, la intervención del gobierno facilitó la liberación.

Abundancia y precios

Para la mayoría de la población, el mercado eléctrico no parece ser uno muy competitivo. Si un hogar o un pequeño comercio quiere contratar suministro de energía no tiene opciones.

En la capital y el área central del país el servicio sólo lo ofrece EEGSA.

En el resto del territorio, el único proveedor existente es Energuate (antes conocido como Deocsa y Deorsa). 

Esto es así porque la distribución de electricidad para pequeños consumidores sigue siendo un mercado sin competencia.

Lo cual puede inducir a la conclusión de que la energía es simplemente un monopolio privado más, algo con lo que ya están familiarizados los consumidores guatemaltecos. 

Pero esta percepción es equivocada.

Para la mayoría de los consumidores la electricidad tiene un único vendedor. Pero el bien en sí mismo tiene múltiples proveedores, públicos y privados, que además, operan en un sistema estrictamente regulado.  

Todo esto provoca que el mercado eléctrico sea en realidad uno atípico para Guatemala. En un país en el que la competencia suele ser escasa y la regulación estatal débil, el mercado eléctrico se caracteriza por no ser así en absoluto.

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El eléctrico es un mercado diseñado por el Estado, en el que los precios que pagan la mayoría de consumidores están fijados. Además, el gobierno posee una empresa estatal que compite con las privadas: el Inde. 

Esto en otras actividades sería considerado un disuasivo para la iniciativa privada, algo que ahuyenta la inversión. Pero en el sector eléctrico se han invertido miles de millones de dólares en los últimos años.

Es más, la generación de electricidad es una de las pocas actividades económicas en la que participan casi todas las grandes corporaciones familiares del país.

Esto ha facilitado otro aspecto atípico del mercado eléctrico: ningún grupo se ha adueñado de él. 

Los cuatro principales generadores de electricidad en el país son el Estado, las familias Gutiérrez-Bosch y Campollo Codina, y la transnacional estadounidense Ashmore Energy. 

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Salvo el Estado, ninguno de los cuatro controla más del 15 % del mercado nacional y juntos acapararon alrededor de la mitad de la energía consumida por el país en 2020, según muestran las estadísticas del Administrador del Mercado Mayorista (AMM). 

El resto se lo repartió un centenar de grupos de todo tipo: los grandes azucareros; corporaciones centroamericanas como el Grupo Terra de Honduras; transnacionales europeas o el considerado individuo más rico del país: Mario López, propietario de centrales solares. 

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En el mercado de la capital, la concentración es algo mayor porque tres grupos (el Estado, los Campollo Codina y los Gutiérrez-Bosch) proporcionan a EEGSA el 66 % de la energía que compra la empresa, según esta publica en sus informes. El resto lo provee una veintena de compañías.

Pero, aun así, estos números contrastan con la situación de otros mercados de servicios públicos. La telefonía celular, que ha tendido a la concentración, tiene solo dos proveedores: el mencionado Mario López y el mexicano Carlos Slim. La televisión en abierto de alcance nacional tiene un solo propietario: Ángel González. 

“El mercado eléctrico tiene más de 100 agentes y ningún grupo, por grande que sea, puede hacer lo que quiera o repartirse el mercado. Aquí, ni los Gutiérrez o los azucareros tienen capacidad de intervenir”, dijo el exministro de Energía y empresario del sector eléctrico Leonel López Rodas.

Todo esto ha facilitado que la energía sea un bien abundante y relativamente barato para muchos usuarios.

En la actualidad, los apagones son escasos en las ciudades y más del 90 % de los hogares tiene suministro, cuando en 1990, menos de un 40 % de la población gozaba de acceso a la red eléctrica.  

Las tarifas que pagan quienes menos consumen –normalmente las familias de menos recursos, que son la mayoría de la población– son las más baratas de Centroamérica, según la comparativa más reciente disponible, de 2018. 

Industrias y comercios en el área metropolitana de la capital se benefician también de la energía más barata de la región.

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Los hogares que consumen un poco más tienen tarifas algo superiores (en Panamá y Costa Rica se paga menos), pero aun así, como promedio nacional, los precios de Guatemala son más económicos que los del resto de países.

Además, todo el sistema se financia por sí mismo, sin que el presupuesto del Estado tenga que destinarse a apoyar al sector. 

En la década de 1980, en cambio, los gobiernos tenían que dejar de invertir en salud o educación para cubrir las deudas de las empresas eléctricas estatales, a pesar de que entonces, la mayoría de la población ni siquiera tenía electricidad.

La fiebre

Pero llegar hasta este punto no fue sencillo. Hace solo una década, durante los gobiernos de Oscar Berger y Álvaro Colom, el panorama era el opuesto.

Para ese momento, habían transcurrido más de diez años de la liberalización del sector eléctrico. 

Desde 1996 era legal que cualquier empresa privada generara y comerciara con electricidad. En teoría, el libre mercado que promovían expertos y empresarios había triunfado.

Sin embargo, una década después, la generación de energía era aún negocio, con pocos actores y beneficios desorbitados, según muestran informes y entrevistas realizadas para esta serie de reportajes.

El país seguía atrapado en un reparto del mercado que había ocurrido entre 1991 y 1995, durante los gobiernos de Jorge Serrano y Ramiro de León. 

En ese periodo, la electricidad aún era un monopolio del Estado, pero un periodo de apagones y miedo a la escasez de energía, condujo a las empresas estatales de electricidad a comenzar a comprar energía a privados. 

Entre 1991 y 1995, EEGSA y lo que es hoy Energuate, mientras eran controladas por el Estado, firmaron contratos en los que se comprometían a adquirir forzosamente grandes cantidades de energía durante periodos de 15 años a ciertas empresas privadas. 

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Estas empresas construirían las primeras centrales privadas de energía que existieron en el país y las financiarían vendiendo electricidad al Estado.  

Los contratos que hicieron posible este negocio fueron conocidos como Power Purchase Agreements (PPA, en la jerga del sector) y fueron uno de los principales negocios otorgados por el Estado durante la década de 1990.

Como era habitual entonces, los PPA se negociaron de forma opaca y sin competencia. En un caso, además, existen indicios de que se negoció un millonario soborno. 

Se trata del de la transnacional Enron, que se comprometió a pagar unos 64 millones de dólares a una serie de intermediarios a cambio de un contrato firmado en 1992 para venderle energía a EEGSA por 15 años. 

Esta comisión salió a la luz años después gracias a una investigación del Congreso de Estados Unidos en la que se planteó que el pago pudo ser un soborno, aunque ni la justicia de ese país ni la de Guatemala lo investigaron. 

Los PPA se convirtieron en un objeto muy deseado para algunos empresarios. A su alrededor, se generó una fiebre por obtenerlos. «Todo el mundo quería el suyo», recordó un inversor del sector eléctrico que pidió no ser identificado.

La generación de electricidad no había existido hasta ese momento como negocio abierto al dinero privado. Eso hacía que la actividad se percibiera como arriesgada, más aún en un momento en el que el país seguía en guerra, el Estado había tenido problemas para pagar su deuda externa y aún no había normas claras sobre cómo funcionaria el mercado de la electricidad en el futuro. 

Pero ese miedo representaba también una oportunidad. El riesgo justificaba que los PPA fueron un negocio excepcionalmente lucrativo. Las condiciones que se pactaron fueron muy favorables para las empresas y no tanto para los consumidores, que desde mediados de los 90 comenzaron a pagar tarifas de electricidad cada vez más altas. 

Una vez que la EEGSA y lo que hoy es Energuate fueron privatizadas, a partir de 1997, los nuevos propietarios heredaron los PPA e inmediatamente trasladaron su coste a los hogares. Esto facilitó que los precios de la energía siguieran subiendo, hasta el punto que Guatemala padeció una de las facturas eléctricas más caras de Latinoamérica en el nuevo siglo.  

Muchos expertos y exfuncionarios coinciden en que todo lo que sucedió con estos primeros PPA tuvo que ser así. El Estado, a comienzos de los 90, estaba en una posición débil para negociar y los inversores percibían que Guatemala era un país riesgoso, por lo que era lógico que obtuvieran altas rentabilidades.

Pero como estas negociaciones ocurrieron en secreto y sin que el Estado pusiera a competir a unas empresas contra otras para ver quién ofrecía mejores tarifas, no hay certeza de que en realidad las condiciones fueran las mejores posibles.

«Algunas personas se aprovecharon, no se puede negar», afirmó Rodrigo Fernández, el actual presidente de la Comisión Nacional de Energía Eléctrica.

«Se decía que nadie iba a venir a Guatemala si no se garantizaba que fuera un buen negocio. Pero esto era un negocio idílico, algo que ninguna empresa hubiese conseguido nunca en un país desarrollado», comentó Víctor Moreira, ex directivo del sindicato del Inde a principios de los 90.

Quienes obtuvieron un PPA para generar energía con combustible, carbón o bagazo de caña, hicieron fortunas gracias a unos contratos especialmente lucrativos.

Entre ellos destacó Henrik Preuss, quien se asoció con Enron y se hizo millonario. Preuss construyó un grupo empresarial con inversiones en energía y puertos en Guatemala y Nicaragua. 

Los otros beneficiarios principales fueron los azucareros, y en especial, uno de ellos: Ramón Campollo Codina, que se convirtió en un magnate de la electricidad cuyo poder perdura hasta el presente.

Otros grupos, como las familias Arimany o Ayau, obtuvieron PPA para construir hidroeléctricas que fueron menos beneficiosos. Pero estos contratos les permitieron financiar con más facilidad sus inversiones, amortizarlas antes y así competir mejor una vez que el mercado estuvo abierto. 

«Definitivamente quienes tuvieron los primeros PPA tuvieron ventaja», dijo el exministro López Rodas.

Estos empresarios que lograron los primeros PPA, lucharon por su posición y durante años la mantuvieron, aun después de que el mercado se liberalizase en 1996. 

En el año 2001, Preuss, Campollo y los azucareros lograron que el gobierno de Alfonso Portillo les prorrogara cinco años más los contratos a cambio de una pequeña rebaja en los precios.  

Muchos observadores del sector pensaron que la electricidad sería similar a otros negocios hechos al amparo del Estado de Guatemala. 

Un puñado de empresas que habían estado cerca del poder político cuando se repartió el mercado dominaría el sector. Sus integrantes considerarían que con los que están “ya están cabales”. Disuadirían a otros de invertir. Fomentarían la idea de que solo ellos pueden garantizar el servicio y que el precio de este no es tan importante, porque no hay nada más caro que carecer de él. 

Los presidentes, siempre de paso, los temerían o quizá los verían con buenos ojos gracias a sus contribuciones de campaña electoral o pensarían que enfrentarlos sería una batalla desgastante que pondría en riesgo algo que la población necesita.

Sin embargo, la electricidad se convirtió en uno de los sectores que logró romper esta dinámica. 

Fue a partir de 2007, gracias a la intervención que comenzó durante la presidencia de Óscar Berger y tuvo continuidad en sus sucesores. 

Captura y liberación

Lo que sucedió a partir de entonces no terminó con los problemas del mercado eléctrico. Este aún presenta problemas que no parecen ser atendidos. 

La concentración de hidroeléctricas en algunas regiones muy pobladas ha generado rechazo, sobre todo de la población indígena, mientras que grandes ríos más remotos, no son explotados. 

Fuentes importantes de energía económica y limpia, como la geotérmica, apenas atraen inversión privada. 

La empresa estatal, el Inde, no dispone de presupuesto para, por ejemplo, subsidiar los cobros excesivos por alumbrado público que hacen algunas municipalidades. O para invertir en la generación de más energías renovables. 

Como las empresas que venden electricidad a la población, EEGSA y lo que es hoy Energuate, atienden mercados muy diferentes, ofrecen también un servicio desigual. 

El resultado es un sistema en el que quienes viven en áreas más pobres pagan más y reciben un servicio peor.

Los hogares atendidos por EEGSA en la capital y departamentos adyacentes se benefician de ser muchos y estar concentrados. Gracias a ello, sus facturas son menores y reciben mejor servicio. 

Los clientes de Energuate en oriente y occidente pagan el precio de ser menos y estar más dispersos. Sus facturas son más altas: de hecho, de las más altas de la región, en 2018, en el caso de los hogares con consumos mayores. Y sus quejas por el servicio son mucho más numerosas y graves que en la capital, como muestran los informes de la Comisión Nacional de Energía Eléctrica.

Todo esto ha provocado que la electricidad siga generando conflictos en algunas partes del país y que la nacionalización del sector sea reclamo para grupos como Codeca.

Pero también es cierto que, en la última década, desde que se comenzaron a tomar medidas para romper con la captura del mercado que originaron los primeros PPA, la electricidad dejó de ser motivo de movilización política para una parte importante de la ciudadanía. 

Estos cambios introducidos desde 2007 han recibido alabanzas fuera de Guatemala y han convertido al país en un ejemplo para otros. 

«Guatemala ha sido altamente exitosa en la reforma del sector energético», afirmó en un congreso internacional la exfuncionaria guatemalteca y consultora Silvia Alvarado. En su opinión, Guatemala es la constatación de que países pequeños y pobres también pueden tener mercados energéticos que funcionen de manera eficaz.

Este relato de éxito tiende a poner el foco solo en lo sucedido en los últimos años: cómo las tarifas bajaron y se estabilizaron para los pequeños consumidores; cómo los grandes usuarios están pagando por su energía precios de hace 20 años, según muestran las estadísticas del sector. 

Pero tiende a obviarse el costo que pagó la sociedad para llegar a este punto, las fortunas hechas a costa de los consumidores. 

Según los datos del AMM, los PPA firmados antes de 1996 generaron unos “costos diferenciales” de 638 millones de dólares solo entre 2006 y 2020. 

Esto significa que los consumidores pudieron haberse ahorrado esta cifra si se les hubiese permitido comprar energía en el mercado, por fuera de las condiciones fijadas en los primeros PPA. 

Estos millones, en cambio, fluyeron hacia lo que el sociólogo Harald Waxenecker llama la “economía de captura”: los bolsillos de quienes convencieron a los presidentes Serrano y de León de que ellos podrían proveer energía al país.

La historia del sector eléctrico en los últimos 30 años es ilustrativa de cómo ciertos mercados pueden ser “capturados”, pero también de cómo pueden ser “liberados”. No todos los días Guatemala puede contar una historia como esta.

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