Disfrazan de ayuda a los bomberos, el financiamiento de un desconocido plan de mil millones de quetzales

«De buenas intenciones está empedrado el camino al infierno» el pensamiento atribuido a San Francisco de Sales, utilizado en su lenguaje más coloquial, puede ejemplificar la ruta tomada por la iniciativa de ley 6161, enviada el 27 de octubre del año 2022 al Congreso de la República por el presidente Alejandro Giammattei.

La iniciativa solicitó reformar la Ley General de las Telecomunicaciones con el objetivo de entregar legalmente las frecuencias de radiocomunicación a los cuerpos de bomberos Voluntarios, Municipales y Departamentales. Sin embargo, en el último momento, una enmienda por adición (aprobada en el decreto 03-2023) hizo que la propuesta derivara en la creación de un fondo privativo que a la postre superó los 1,041 millones de quetzales.

[relacionadapzp1]

Los fondos privativos son los recursos administrados por una institución pública que pueden ser producto de la generación propia, donaciones o por una ley que los destina para un uso específico, pero a diferencia del aporte del Estado, estos pueden ser utilizados con la moderación de quien los administra.
En este caso, los recursos quedaron en resguardo de la Superintendencia de Telecomunicaciones (SIT) para ejecutar el Plan Nacional de Conectividad, un proyecto  que aún no se conoce, y no se sabe cuáles son los estudios que lo respaldan.

Expertos y un diputado consultados cuestionan que una organización como la SIT reciba un aporte millonario, sin tener certeza sobre cómo se ejecutará un plan que aún no existe.

El origen de los 1 mil millones

Los fondos provienen de las dos subastas que la institución realizó en este año. La primera en junio pasado, entregó en usufructo las frecuencias de 2.5 y 2.6 Ghz por un total 383 millones de quetzales, adquiridas en un 65 y 35 por ciento por las empresas Tigo y Claro, respectivamente. La segunda subasta que ofertó el 60% de la banda 700 Mhz en tres bloques en los que recaudó 1,006 millones de quetzales. La empresa propiedad de Millicom se adjudicó un bloque, mientras que la subsidiaria de America Móvil pagó por dos.

Los eventos organizados por la SIT se caracterizaron por no promover el ingreso al mercado de un tercer operador, ni la competencia, específicamente en la subasta de la banda 700, la cual servirá para la implementación del internet 5G.

De las dos subastas el Estado recaudó un total de 1 mil 389 millones de quetzales, de los cuales el 75% (1,041 millones) pasan a integrar los fondos privativos mencionados, mientras que el 25% forman parte automáticamente del fondo común de las arcas del Estado.

El aumento de los recursos para la SIT representa un incremento de 70 veces su presupuesto, que en 2023 fue de 22 millones de quetzales. Este aumento tiene limitantes, la ley que creó la superintendencia específica en el artículo 5 que este es «un organismo eminentemente técnico» y el artículo 7 le otorga las funciones de «administrar y supervisar la explotación del espectro radioeléctrico». Es decir, esta entidad no está facultada para ejecutar fondos.

[relacionadapzp2]

La reforma que se hizo por una solicitud verbal 

En febrero del año 2022 el superintendente de Telecomunicaciones, Marco Antonio Baten, contaba con la aprobación de los análisis jurídicos y técnicos de la institución respecto a las bandas de frecuencia para los cuerpos de auxilio. Este proceso buscaría regular el uso de la espectro radioeléctrico entre la 156.0750 Ghz y la 475.4875 Ghz que ya estaba en uso por los cuerpos bomberiles. 

En ese mismo mes, por medio del oficio SIT 174-2022 dirigido al viceministro de Comunicaciones, Rodolfo Letona, expuso que «dentro de las actividades ordinarias fueron manifestadas las necesidades de los cuerpos de socorro de forma verbal en reuniones presenciales en las ubicaciones de la Superintendencia».

La solicitud verbal a la que se hace mención el oficio, agregaba los argumentos de los análisis de la SIT. 

«Los bomberos ofrecen un aporte a la sociedad, lo que prioriza establecer una forma de acceso al espectro radioeléctrico», se lee. También cita como necesario garantizar la adjudicación que sólo puede ser legalizada por el Congreso de la República reformando la Ley, según dictaminó el área jurídica de la superintendencia.

En los meses siguientes se cumplieron las consultas jurídicas de ley al Ministerio de Comunicaciones Infraestructura y Vivienda (CIV) cartera a la que se encuentra supeditada la SIT, la Procuraduría General de la Nación y Secretaría General de la Presidencia.
En el oficio fechado 7 de junio, SA-351-2022, el entonces ministro Javier Maldonado se dirigió a la Secretaría mencionada solicitando poner a consideración del presidente Alejandro Giammattei la modificación a la ley 94-96. El oficio argumentaba nuevamente que «en reuniones de trabajo en la Superintendencia, verbalmente han solicitado la asignación de frecuencias radioeléctricas».

Sin contar el tiempo que llevó las tres correcciones, mismas veces que se devolvió el expediente al Ministerio de Comunicaciones de parte de la Secretaría General de la Presidencia, el proceso interno de la propuesta de reforma le llevó al CIV cuatro meses, un tiempo inusual en temas legislativos.

[relacionadapzp3]

El oficial Juan Carlos Girola, asesor de dirección general de los Bomberos Voluntarios, fue quien representó al cuerpo de auxilio en las reuniones multisectoriales que gestionaron la solicitud de usufructo de las frecuencias radioeléctricas, aseguró que desde mediados del año 2020 tuvieron información sobre la posibilidad de que, con el fin del usufructo de las frecuencias que vencían el 31 de diciembre de 2021, estas podrían ser enajenadas a las instituciones de socorro. Motivo por el que desde febrero de 2021 iniciaron el trabajo de cabildeo.

Según Girola el acercamiento oficial inició buscando el apoyo del diputado del  partido Vamos, Carlos Roberto Calderón, quien gestionó una audiencia en el mes de marzo en la que los recibió el presidente Alejandro Giammattei. De esa reunión el mandatario giró instrucciones al viceministro de Comunicaciones, Rodolfo Letona, para que respaldara la solicitud de los tres cuerpos de auxilio.  

Una reforma técnica termina siendo económica

El pleno del Congreso conoció la iniciativa el 16 de noviembre de 2022, 19 días después de haberla recibido. Con la cita «dispone aprobar reformas al decreto número 94-96 del Congreso de la República, Ley General de Telecomunicaciones», la cual recibió el dictamen favorable de parte de la comisión de Comunicaciones.

Según el diputado Óscar Chichilla, presidente de la comisión citada, el estudio de la iniciativa fue puramente técnico y tenía como fin primordial regular bandas que no estaban regularizadas. En el caso de los bomberos había terminado el tiempo de autorización, lo que significaba que de continuar operando sin una reforma, estarían fuera de la ley.

Así fue como la aprobación en tercera lectura se agendó en el punto quinto el 15 de febrero de 2023, según se pudo corroborar en el registro del Diario de Sesiones del legislativo.

La aprobación en tercera lectura recibió 102 votos a favor y 27 en contra. Cuando discutían el artículo que entregaba la frecuencia a los bomberos, el diputado Manuel Conde Orellana ―quien meses después corrió en la contienda electoral como candidato a la presidencia en representación del partido oficial―, presentó junto al legislador, Cándido Leal, una enmienda por adición.

Dicha enmienda modificó el artículo 62, estableciendo que el pago de cada subasta será recaudado por la SIT. Así, el 25% sería depositado a la cuenta fondo común, y el 75% se constituirá como fondos privativos destinados exclusivamente a la ejecución del Plan Nacional de Conectividad Digital.
Aprovechando el impulso, los diputados agregaron en su propuesta que se «faculta a la SIT para que elabore, ejecute, administre, supervise y actualice el Plan Nacional de Conectividad Digital, el cual tendrá por objeto la reducción de la brecha digital, priorizando los centros educativos estatales, centros de atención de salud, comisarías, estaciones, subestaciones de la Policía Nacional Civil».

Antes de entrar a votación Conde arengó la aprobación argumentando que la medida permitía regular el destino de los fondos que se adquieran como consecuencia del pago en subasta de las frecuencias relacionadas.

El legislador no mencionó que la SIT tiene un papel regulador y que la ley no le permite ser ejecutora de proyectos; tampoco mencionó que, según el superintendente Baten, el plan de la SIT es priorizar los centros educativos que ya tuvieran centros de cómputo, que en realidad son pocos.
Tampoco mencionó cómo se conformaría la estructura orgánica que ejecutará el presupuesto; quién dirigirá la ejecución de los fondos; o si sería a discreción del director de la SIT; si la institución tenía capacidad técnica y administrativa para este cometido; en cuánto tiempo el plan sería ejecutable; y otro abanico de dudas que los 127 diputados presentes no discutieron antes de entrar a votar. La enmienda se aprobó con 98 votos y 29 en contra.  

[relacionadapzp4]

El diputado Chinchilla al ser consultado sobre qué sabe respecto al Plan Nacional de Conectividad, dijo que las autoridades del CIV han sido reticentes en las explicaciones, se conoce que ya cuenta con los recursos económicos desde principios de octubre y lo que estableció el oficialismo en la enmienda.

No obstante, enfatizó, lo ideal para reducir la brecha digital sería un acceso ilimitado para que estudiantes y profesores puedan conectarse usando tablets, celulares o cualquier dispositivo en todo momento, contrario a la idea de sólo conectar centros de cómputo.
Se intentó entrevistar a Manuel Conde, primero por vía telefónica, sin éxito. Se le buscó en el Palacio Legislativo en reunión de jefes de bloque a la que asistió el pasado 7 de noviembre, pero argumentó estar apurado y no tener tiempo para dar declaraciones, también se le dejaron mensajes en su oficina solicitando una entrevista, pero no hubo respuesta de parte del legislador.  

Un ente regulador no es un ente ejecutor

Consultado el académico Edgar Balsels sostuvo que en la ley están las atribuciones de la SIT, y que como toda superintendencia, esta es una institución reguladora y registral. Si llegara a manejar fondos tendría que ser para fortalecer el trabajo de regulación y fiscalización, «pero no tienen nada que ver con una entidad planificadora ni ejecutora, en ese caso, tendría que ser el Ministerio de Comunicaciones», dijo.

Agregó que en lo actuado se puede leer una mala práctica en la que los fondos privativos de la SIT terminen siendo trasladados al Ministerio de Comunicaciones. Balsells asegura que esos recursos ―los originados por la subasta― deberían ser parte del fondo común del Gobierno, enmarcado en un presupuesto determinado, en donde se demuestre que ya hay un plan, cuánto costará y que se explique cómo se va a llevar a cabo.

Ricardo Barrientos, director ejecutivo del Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi) dijo que el proyecto de reforma presenta anomalías, «lo primero que me llama la atención es que el destino de los fondos haya sido determinado en la fase final de aprobación de la ley. Eso ya levanta preocupación y sospechas de que haya mediado un interés».

A su parecer, que la SIT no sea un ente ejecutor no es necesariamente un problema pues si la ley  lo delega, el fondo debe ejecutarse. Más bien considera que lo más preocupante es  si la institución tendrá la capacidad de ejecutar lo establecido por la enmienda en la ley que fue  aprobada.
Balsells considera que la enmienda está planteada sin conocimiento de la política pública de las entidades, porque la SIT no tiene la facultad legal ni la expertis para diseñar un proyecto de este tipo. “Hablamos de contrataciones millonarias que tienen que ser licitadas, y eso solo lo puede hacer el Ministerio de Comunicaciones”. La ley del Organismo Ejecutivo establece las funciones que tiene cada dependencia, amplia. 

[relacionadapzp5]

«Lo que hicieron fue poner los recursos allí para que no se fueran al fondo común, pero eso tiene muchas implicaciones que la Contraloría General de Cuentas debe auditar. Primero, (debe determinarse) cuál es el nivel de esos fondos privativos, hay que investigar cuál es el plan de la SIT. Pero lo más importante es que ese dinero debería ser trasladado al fondo común», señala el académico.  

Concluye que la aprobación de la enmienda evidencia a un Congreso que deja mucho que desear en sus atribuciones, tanto oficialistas como de oposición que no se manifestó en su momento. 

Plan Nacional de Conectividad Digital 

Según el Superintendente de telecomunicaciones, el diseño del  Plan Nacional de Conectividad Digital está desarrollado en un 80%, quedando pendientes las alianzas estratégicas con los ministerios beneficiados, mismos que serán los encargados de ubicar las instalaciones prioritarias para arrancar el plan en 2024.

La subasta de las radiofrecuencias, explica Baten, tuvo como principal objetivo reunir los fondos para disminuir la brecha digital en el país, «motivo por el que la SIT le apostó por adquirir directamente el presupuesto proveniente de la subasta para que nosotros demos conectividad a las instituciones que realmente la necesitan, por eso fue el cambio de ley que estuvo realizando» admite.

«Nosotros vamos a garantizar a través del Plan, vamos a darle conectividad a todas las instituciones del Estado para mitigar la brecha digital, priorizando (los ministerios de) Educación, Salud y Gobernación» insiste.
Para el año entrante cuenta que tiene como objetivo primordial conectar la mayor cantidad de escuelas que tengan laboratorios. Explica que en esta primera fase serán solo las instalaciones con equipo ya instalado, lo que sugiere que no será una conexión de internet general, más bien operará sólo en los centros educativos que cuenten con esta característica y en laboratorio de cómputo.

La misma política se seguirá con los otros ministerios priorizados. Es decir, no plantea una conectividad como la que sugiere el diputado Chinchilla, que otorgue libre acceso para estudiantes, maestros, policías, o incluso pacientes de hospitales, hablamos de estaciones o servidores en particular.     

[relacionadapzp6]

Los recursos se gastarán paulatinamente, dice el Superintendente. Asegura que la institución sí cuenta con la potestad y el personal administrativo para realizar compras de servicios, también con el personal que supervisará que existan los equipos necesarios antes de dotarlos de conectividad. 
Sobre las dudas respecto a la ejecución del plan de conectividad y de los fondos privativos, el asesor jurídico del despacho de la superintendencia, Matias Temaj Pérez, al ser consultado argumentó que en efecto la SIT es un ente regulador. No obstante, según lo establecido en el decreto 03-2003, aprobado tras la petición del diputado Conde, este les faculta para ejecutar los fondos, agrega que para algunos casos podrían hacer alianzas concretas con otras instituciones del Estado autorizadas para ejecutar, usó como ejemplo a Guatel.

Otorgarle independencia a la SIT

A dos meses de un cambio de administración surgen dudas sobre el futuro y la legalidad del plan, sin embargo, podría haber posibles salidas que podrían solucionar el tema y concretar el proyecto de disminuir la brecha digital. 

Para el diputado Chinchilla una alternativa podría estar en separar a la SIT del Ministerio de Comunicaciones, o crear una institución adscrita al Ejecutivo especializada en el tema de telecomunicaciones y en el desarrollo digital. 

El economista independiente José Luis Moreira cree que la propuesta del legislador es en parte acertada, aunque agrega que debería ser más ambiciosa. Considera que es la oportunidad de crear una instancia técnica e independiente que le de autonomía frente a las autoridades de turno y las presiones de las grandes empresas de telecomunicaciones; que tenga además el objetivo de crear regulaciones para fomentar la transparencia y la competencia del sector, integrada en comisiones con una junta directiva.
Ambos analistas coinciden que ese puede ser el provecho a explotar por las nuevas autoridades que asumirán el 14 de enero, en un afán de crear transparencia.