Esta novedosa mirada empezó a revelar lo que todos sabían pero nadie había nombrado: la realidad de muchos de nuestros países transita entre las reglas informales, las redes de inclusión nunca reveladas y los obsoletos e ineficientes procesos y reglas formales, lo que hace que el análisis académico sea complejo y cambiante.
El análisis de la institucionalidad en Guatemala por más de diez años me ha permitido visualizar esta realidad dual y paralela: muchos problemas puntuales se resuelven conociendo el procedimiento informal y a la persona adecuada, la cual tiene el poder de abrir la puerta para procesar cualquier solicitud o proyecto. Solo así se explican muchos misterios que apenas comprendemos a cabalidad:
- El esquema de Cohesión Social, que funcionó durante cuatro años, durante el gobierno de Álvaro Colom, a cargo de alguien que ni siquiera tenía un puesto formal en el Gobierno, es uno de los misterios más celosamente guardados. ¿Cómo logró superar todas las regulaciones y todos los controles para funcionar de forma paralela?
- Muchos otros misterios ocurren regularmente en la administración pública guatemalteca: los opacos recursos que se destinan al subsidio del transporte colectivo; la forma discrecional y arbitraria como se manejan muchas de las sanciones y los controles de la Contraloría General de Cuentas, y la inmensa discrecionalidad con la que se manejan los viáticos, los gastos de representación, la asignación de vehículos, gasolina, telefonía y alimentos, por nombrar solamente algunos.
La institucionalidad paralela garantiza que el máximo jefe de turno tenga muchos grados de libertad en su acción, lo cual es útil cuando se quieren producir resultados rápidos y espectaculares, pero el problema es que tal discrecionalidad también abre la puerta al tránsito hacia el lado oscuro de las prácticas institucionales: la corrupción, el tráfico de influencias y el nepotismo.
Pese a las declaraciones oficiales y a las reglas que formalmente intentan controlar la discrecionalidad, la inadecuación institucional, los procedimientos engorrosos y obsoletos y el lenguaje confuso y contradictorio de muchos marcos legales simplemente garantizan que tarde o temprano cualquier jefe tenga que recurrir a la informalidad para resolver sus múltiples problemas, lo que ocasiona que exista todo un sustrato informal, que es el que realmente garantiza el funcionamiento de las instituciones. Por cierto, vale decir que no todo lo informal es ilegal y que no toda la informalidad produce corrupción.
La principal contradicción, entonces, es que la realidad que produce nuestro ordenamiento constitucional, que formalmente favorece la democratización, es contradicho sistemáticamente por la forma como se concentran las órdenes y los procesos en las instituciones, lo que provoca que todos los factores se alineen de forma temporal y de manera informal al jefe de turno, lo que a su vez produce una realidad paralela a la que muy pocos tienen acceso, aunque sea conocida por casi todos. Solo así se explica la red de corrupción que estaba profundamente incrustada en la institucionalidad del Estado. Hablamos del caso de La Línea, que solamente es la punta del iceberg para empezar a entender la dualidad fragmentada y compleja en la que está atrapada la acción del Estado en Guatemala.
Tener en mente la otra institucionalidad es útil para entender qué tipo de reforma necesitamos. No basta con reformar leyes ni instituciones. Necesitamos debilitar la institucionalidad informal de manera que paulatinamente sea incorporada a las reglas y a los procedimientos formales.
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