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“El presupuesto es el rostro concreto de lo que podemos y no podemos hacer”

Se advierte un deterioro de las posibilidades de cumplir Objetivos de Desarrollo y de la gobernabilidad del país, porque los recursos que se están dando para salud, educación y gobernación, en realidad son una invitación para problemas de ingobernabilidad.
“No cabe prácticamente nada de las promesas de campaña del plan de gobierno de FCN; es un presupuesto para la subsistencia más que para desarrollarse, solo alguien que no lo conozca puede pensar en un presupuesto de Q69 millardos, cuando la discusión debería ser de Q72 o Q73 millardos”.
Para Jonathan Menkos, director ejecutivo del Icefi, el presupuesto es para la subsistencia más que para desarrollarse.
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“El presupuesto es el rostro concreto de lo que podemos y no podemos hacer”

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El presidente electo de Guatemala, Jimmy Morales, abandonó el campo de guerra antes de iniciar su primera batalla: la aprobación del Presupuesto General de la Nación para 2016. Confiado “en la buena voluntad” de los diputados, retiró al equipo técnico que había nombrado para negociar un presupuesto favorable para su administración, que iniciará el 14 de enero de 2016. En esta entrevista, concedida antes de conocer la decisión de Morales, el economista Jonathan Menkos Zeissig, director del Icefi, analiza el proyecto de Presupuesto sobre el cual la Comisión de Finanzas del Congreso deberá dictaminar y la contrapropuesta con la que el equipo de Morales pretendía negociar.

La discusión y aprobación del Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado para 2016 ha quedado en manos del Congreso. El presidente electo retiró de la mesa de negociaciones al equipo técnico de su partido que pretendía defender un presupuesto que garantizara a su gobierno suficientes recursos para arrancar con buen pie. Los legisladores tienen hasta el próximo 30 de noviembre para aprobar el presupuesto del próximo año. La discusión la realizarán con base en el proyecto enviado por el Ejecutivo en septiembre pasado, el cual contiene reducciones en las áreas de salud, educación, agricultura y seguridad, en las que Morales ha dicho que pretende basar su Gobierno. La iniciativa en discusión asciende a Q72,430 millones. El equipo económico de Morales presentó una propuesta general de recortes al Presupuesto, para alcanzar un monto de Q69,923 millones, pero ésta no detalla en qué rubros se llevarán a cabo las reducciones.

El economista Jonathan Menkos Zeissig, director ejecutivo del Instituto Centroamericano en Estudios Fiscales (Icefi), un centro de investigación especializado en temas fiscales y finanzas públicas, explica las incoherencias y contrasentidos que se reflejan en el proyecto de presupuesto, advierte sobre los peligros de reducir la inversión social e incrementar la deuda para financiar los gastos, y la necesidad urgente de renovar el sistema de recaudación fiscal.

El presupuesto de un año de crisis

Luego del terremoto político que inició con el descubrimiento de una red de defraudación aduanera, conocida como “La Línea”, que tocaba a las máximas autoridades de la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT) y del Organismo Ejecutivo, la credibilidad del Gobierno, en general, y del sistema de recaudación fiscal, en particular, fue seriamente dañada.

El proyecto de Presupuesto General de Ingresos y Egresos del Estado 2016, fue entregado al Legislativo el 1 de septiembre, justo un día antes de que el aún mandatario Otto Pérez Molina, presentara su dimisión tras meses de presión popular y luego de ser desaforado por el Congreso. Menkos señala que ese proyecto se caracteriza por ser el primer presupuesto de un gobierno surgido de la crisis; ser el primero desde que se suscribiera los Objetivos de Desarrollo Sostenible de la ONU (con más compromisos en combate a la pobreza, desigualdad, injusticia y cambio climático), y por ser un presupuesto que no responde a las demandas ciudadanas expresadas en las manifestaciones.

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¿Este proyecto de Presupuesto responde a las exigencias de los ciudadanos?

Yo siempre lo digo: muchos de los que salimos a manifestar no salimos en contra del Estado, sino al contrario, salimos por un Estado más colectivo, no un Estado al servicio de unas camarillas. Y este proyecto de presupuesto no responde a esa exigencia. Reduce las posibilidades de un Estado efectivo, o que por lo menos comience a tener una mirada más universalista sobre los bienes públicos.  En las manifestaciones la gente decía: “Estamos aquí porque se robaron el dinero para salud, para educación”. Viéndolo a profundidad, es un proyecto para un Estado sumamente limitado, el reducir el tamaño del gasto hace que no importan quien lo vaya ejecutar, no da para mucho.

Las estimaciones de recaudación, de la carga tributaria en relación al Producto Interno Bruto (PIB) caen a  niveles del año 2010, con 10.4%, según sus estimaciones ¿Por qué?

Es cierto, esos niveles de recaudación remiten a 2010 cuando había una crisis económica palpable. Hoy la recaudación no se logró recuperar y más bien pareciera que seguimos teniendo una crisis económica internacional que no existe. El país está creciendo a 3.5% a 3.8% anual, la crisis es de otra naturaleza. Es una crisis de institucionalidad, hoy tenemos un contexto con precios de petróleo que afectan la recaudación porque vienen a la baja, a eso se agrega la opacidad descubierta en aduanas, pero en general deberíamos afirmar que tenemos una crisis institucional, tanto por los bajos ingresos, como por los malos gastos.

Una de las instituciones afectadas por esta crisis institucional es la Superintendencia de Administración Tributaria (SAT) ¿cuánto tiempo tomaría reconstruir la SAT para que logre cumplir sus metas de recaudación?

Los márgenes de acción para una SAT efectiva son amplios, puesto que los niveles de evasión que hemos calculado son altos. Hay mucho trabajo por hacer con un nivel de evasión del 40% en el IVA (Impuesto sobre el Valor Agregado) y en el ISR (Impuesto sobre la Renta). En Icefi preparamos una hoja de ruta y calculamos que es un proceso de mediano plazo, ya que incluye algunas reformas legales que permitan una mayor claridad sobre la cadena de responsabilidad.  Hoy la SAT tiene un directorio que no se hace responsable de nada. Hay quien dice: “cuidado con la autonomía de la SAT”. ¿Pero de qué autonomía hablamos cuando tenemos una Línea (estructura de defraudación) que operaba libremente tanto adentro como afuera de la SAT?

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Para combatir la evasión y financiar un presupuesto viable, Menkos enumera reformas legales y administrativas que afectan diversos intereses: “Para combatir los altos niveles de evasión se requiere la regulación del secreto bancario para fines tributarios, que es por donde los peces gordos sacan los recursos que debieron llegar al Estado a través de la recaudación. Esta es una llamada de atención para el empresariado que ha salido rasgándose las vestiduras por la corrupción, pero no está dispuesto a estas medidas”.

Sandra Sebastián

En el corto plazo, Menkos apuesta por una reforma integral de la SAT que retome el plan de carrera de los funcionarios y fortalecer las labores de fiscalización de la entidad. Incorporar labores de inteligencia financiera como disponer de la información de las facturas electrónicas sin tener que solicitarlas, y el análisis de esta información para perseguir a los sectores económicos que presentan mayores probabilidades de evasión de impuestos. Descargar algunas labores que solo entorpecen la misión prioritaria de la SAT (se estima que 7 de cada 10 funcionarios de la SAT se ocupan en los trámites para registro de vehículos) también se incluyen en este contexto.

El economista lo expone así: la SAT está diseñada para ir detrás del contribuyente que sí paga sus impuestos, no para ir detrás del evasor. “La SAT sale de cacería al zoológico, si estás fuera del sistema es más fácil que te caiga un rayo a que te busque la SAT”.

Un presupuesto con las puertas cerradas para los préstamos

El principal problema del plan de gastos del Estado del próximo año es cómo pagarlo. El proyecto de presupuesto enviado por el Ejecutivo, contempla que un 17.2%, Q12 mil  448.9 millones,  de los Q72 mil 430 millones programados, está destinado al pago de deuda pública. ¿Cómo financiar ese monto? A diferencia de 2015, cuando se cubrió el déficit fiscal  con 62% de préstamos y un 37% con bonos del Estado (y un 1% en letras de caja), para 2016 el proyecto de presupuesto busca financiar el déficit en un 93% con bonos, un 3% en préstamos, y un 4% en letras de caja.

La razón de este dramático cambio en cómo financiar la deuda del Estado se encuentra en la crisis institucional del gobierno, explica Menkos. Los escándalos de corrupción habrían orillado a organismos internacionales como el Banco Mundial (BM) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), a reconsiderar la línea de financiamiento del país.

El proyecto de presupuesto 2016 tiene la singularidad de  pasar del 37% destinado a bonos en 2015, al 93% para 2016 ¿Por qué este incremento?

Nosotros sabemos muy bien que las ventanillas en los organismos financieros internacionales están cerradas para Guatemala. Buscar préstamos con tasas de interés y plazos mejores para el país que los bonos, están cerrados. Y lo están  porque el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo están esperando tres cosas: La primera, que continúe el proceso de resarcimiento de las comunidades afectadas por la construcción de la Hidroeléctrica de Chixoy (contemplado en el artículo 52 del proyecto de presupuesto), que lo pueden dejar un poco de lado por las necesidades de financiamiento. El segundo punto  es que se requiere una agenda concreta y creíble en materia de transparencia y lucha contra la corrupción. Más allá de la retórica del discurso de “cero tolerancia” para la corrupción.

Y el tercer elemento, no negociable para estos organismos, es crear una hoja de ruta para la administración tributaria con reformas concretas y metas para mejorar la administración tributaria. Garantizar una SAT que cumpla con sus metas y reducir los niveles de evasión tributaria. De lo contrario se cierran las puertas. Incluso en el mejor de los casos, si decidieran negociar nuevos préstamos, eso tomaría fácilmente de 6 a 8 meses, este año se tendrá que ir con bonos. Y aun así, tras obtenerlo con organismos internacionales tendrían que volver al Congreso para su ratificación.

¿Qué debería hacer el próximo gobierno para administrar el presupuesto, a partir de la visible debilidad que tendrán en el Congreso, con una bancada de apenas once diputados?

El panorama en lo político no se ve fácil para el próximo gobierno por esa debilidad en su bancada oficialista, a lo que se suma un muy débil conocimiento sobre política fiscal. En el caso particular ya escuchábamos que están pidiendo “eliminar los candados” en el proyecto de presupuesto, una medida contraria a lo que ya decíamos sobre acciones concretas en materia de transparencia y lucha contra la corrupción.  Si aún con candados hubo actos de corrupción, nos podemos imaginar lo que pasaría sin esas medidas. Hay una ciudadanía que está pidiendo al próximo gobierno mayor transparencia y no retroceder a espacios de más opacidad.

Trabajar con un Presupuesto agujereado

Al preguntarle al vicepresidente electo, Jafeth Cabrera Franco, qué piensan hacer con el próximo presupuesto, indicó que trabajaría con lo que les aprobara el Congreso, y contemplaba un estimado de Q69,500 millones (incluso menor al proyecto de presupuesto).

Para Menkos estas reducciones “no son realistas”. El economista explica que la retórica de que acabar con la corrupción resuelve todos los problemas es muy corta frente a la realidad. En este presupuesto, por ejemplo, por cada Q1 de ingresos hay  Q1.08 de compromisos de gasto, es un proyecto de gastos en el que “no cabe prácticamente nada de las promesas de campaña del plan de gobierno de FCN; es un presupuesto para la subsistencia más que para desarrollarse, solo alguien que no lo conozca puede pensar en un presupuesto de Q69 millardos, cuando la discusión debería ser de Q72 o Q73 millardos”, explica el experto.

De hecho, en la propuesta preliminar presentada ante la Comisión de Finanzas el pasado 6 de noviembre, se incluyen recortes (respecto a lo recomendado en el proyecto) a los prespuestos del Ministerio de Desarrollo Social (en Q351.63 millones), al Ministerio de Comunicaciones (Q1,033.86 millones), y al Ministerio de Gobernación (Q360.39 millones) entre otras dependencias.

¿Qué puede hacer un ministro de Finanzas en un escenario con baja recaudación, sin préstamos externos y con compromisos por pagar (pactos colectivos, pagos a proveedores…)?

Va haber una contención de gastos, una disminución de recursos a ejecutar. Creo que en la medida de lo posible el próximo Ministro mantendrá el pago de la nómina, habrá retrasos en el pago a proveedores, una disminución de contratos 029 con lo cual va a limitar la producción de bienes y servicios públicos.

¿Y qué impacto tendría en la economía en general?

Una disminución en la actividad económica, como fruto de esta reducción de la actividad pública. Tal vez no tanta, porque tenemos un Estado pequeño, pero aun así tendrá su impacto. El próximo Ministro, si tuviera una mirada estratégica, ya debería estar trabajando una agenda de cambios concretos en transparencia, lucha contra la corrupción y en la SAT, no sólo para abrir las ventanillas financieras, y para que en un escenario optimista pueda obtenerlas en junio, sino para generar gobernabilidad frente a la ciudadanía. Yo sí creo que los movimientos sociales siguen pendientes de lo que pueda hacer el próximo gobierno y no resolver esto generaría ingobernabilidad.

El gasto social en caída libre y un Estado débil

Según estimaciones de Icefi, el gasto social del Estado disminuiría al 0.7% del PIB, en comparación con el Presupuesto 2015. La inversión en niñez y adolescencia, del 3.5% del PIB en 2015, al 3.3% del PIB en 2016. Esto se refleja en las reducciones presupuestarias al Ministerio de Educación: la educación básica (7.8%), diversificada (16.2%) y extraescolar (15%).

A estas disminuciones se sumarían otras reducciones puntuales como: Q21 millones para los programas de prevención de la violencia en jóvenes, y en Q35 millones para los servicios de investigación criminalística a cargo del Ministerio de Gobernación;  o Q15 millones menos para el Programa de Atención de Migrantes del Ministerio de Relaciones Exteriores.

Un gasto social del 2.5% en relación con el PIB, va en disminución aunque las expectativas de la sociedad estén en aumento, detalla Menkos. El proyecto de Presupuesto 2016  tiene recursos que van cayendo, tanto en materia de inversión en capital, en la formación bruta de capital, lo que se considera que es el potenciador de crecimiento a mediano plazo (inversiones en salud, educación, seguridad). “Estuvo estático en 2013 y 2014, y por el lado del gasto hay una caída de Q700 millones en inversiones sociales, de esos nosotros vemos con mayor preocupación los recortes en inversión en niñez y adolescencia”, expone el economista.

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“Los niños aparecen en las fotos con los candidatos, aparecen en los discursos, pero en los presupuestos están bastante invisibilizados, y los recursos para invertir en niñez y adolescencia caen de 3.5% del PIB en 2015, a 3.3% del PIB para 2016. Es la tercera parte de lo que se debería invertir en el país, muy lejano de las inversiones en Costa Rica, e incluso de Honduras”, afirma Menkos.  Cuando se revisa a mayor profundidad el Presupuesto, incluso a nivel de programas, hay reducciones muy importantes como al Programa contra la Desnutrición Crónica, en más de Q200 millones (Q232 millones), caen los recursos en reducción de la mortalidad infantil y materna. “Todo ese discurso de una sociedad con mucho más bienestar es mentira”, asegura el experto.

Sandra Sebastián

Hay que recordar, dice Menkos, que el 90% de las inmunizaciones vienen del sector público, el 80% de los niños y adolescentes estudian en escuelas e institutos públicos, el 55% de los partos se hacen en el sistema de salud público tan vilipendiado.

Entre los “resultados estratégicos” de este proyecto de presupuesto esta que para 2019 se disminuya en 5.4% la prevalencia de desnutrición crónica en niños menores de cinco años, ¿Cómo se pueden cumplir estas metas con reducciones a programas contra la desnutrición?

No se puede. Nos estamos mintiendo como sociedad, el presupuesto es el rostro concreto de lo que podemos y no podemos hacer. Se advierte un deterioro de las posibilidades de cumplir Objetivos de Desarrollo y de la gobernabilidad del país, porque los recursos que se están dando para salud, educación y gobernación, en realidad son una invitación para problemas de ingobernabilidad. En el caso de salud mencionaba algunos rubros, y en educación encontramos que hace falta Q1,200 millones que sirven para darle vida al pacto colectivo con el magisterio, un ámbito que no está en el Presupuesto, esa cantidad no se saca de la manga. Ese es otro espacio de conflicto, debe estar firmado antes del 8 de febrero. Al parecer Jimmy Morales ya ha dicho que podría trabajar con un presupuesto de Q69 millardos, que nos explique qué va a reducir porque nosotros pensamos que el actual está desfinanciado y además con unos espacios de ingobernabilidad muy grandes.

Al igual que a principios de 2014, cuando el Congreso tuvo que realizar una ampliación del Presupuesto por Q1,500 millones, al parecer tendrían que hacerlo por los Q1,200 millones no contemplados para el pacto colectivo con el magisterio. ¿Es viable esta práctica?

Nos enfrentamos a lo mismo, vamos a tener un gran agujero fiscal otra vez.  El próximo gobierno debería tener la suficiente fuerza y legitimidad para discutir no más privilegios fiscales a sectores específicos de la economía, ni pactos colectivos. Hoy hay una presión en ese tema donde los grandes ganadores no es la sociedad. Los pactos colectivos son una reivindicación de a los trabajadores, pero no deben incluir privilegios impagables para el Estado.

Lo mismo sucede con las iniciativas para prorrogar privilegios fiscales a sectores como las maquilas…

Así es. Están empujando a que este gobierno enfrente mayor ingobernabilidad que el gobierno anterior, porque están tirando de él desde sector privado y desde los gremios. Y sin una sociedad que comprenda los equilibrios y que el Estado no está para quedar bien con un grupo sino para buscar el bienestar colectivo.

Esto es a lo que se llama corporativismo.

Así es.

¿Cómo afectan los recortes en gasto social?

Tenemos, por ejemplo, un sector de salud colapsado que antes solía quedarse sin recursos en el mes de julio; ahora lo vemos con probabilidades de conflicto en abril o mayo, sin capacidades de surtir al sistema. Un sistema que tiene la capacidad de atender a la población de Guatemala de 1955. Ese rezago no se resuelve con estas asignaciones. La gente tiene grandes expectativas desde las manifestaciones de abril, y luego por el voto por una “nueva forma de hacer política”, pero en algo concreto, como en el presupuesto, vamos a tener más de lo mismo.

El postergado pacto fiscal y el combate a la corrupción

Menkos cree que la crisis política e institucional de 2015 abrió una ventana de oportunidad para discutir los problemas de fondo del financiamiento del Estado. Es el momento de discutir “un rol del Estado más universalista”, señala. Pero esto solo es posible si, junto a la reducción de las fugas de recursos por la corrupción, se aboga por ingresos más equitativos fruto de un pacto fiscal.

¿Las reformas del Estado pasan un Pacto Fiscal?

Sí,  volver a revisar las metas del pacto fiscal, reconocer que hay rigideces constitucionales y legales que se tienen que cambiar, pero también que hay una nueva agenda moderna que no estaba en los tiempos del pacto, que debería tener el próximo gobierno mucha claridad, de lo contrario podemos ir a votar cada cuatro años, pero en lo concreto los políticos pueden prometer lo que sea, pero es la política fiscal la que dice qué pueden hacer. Lo cierto es que hoy están atados de manos.

¿Qué se requiere para cumplir un pacto fiscal que financie un Estado más efectivo?

Que no ganen los intereses gremiales, el corporativismo, a los intereses colectivos. Aprovechar ese esfuerzo desde las protestas de abril para fomentar una discusión más universalista sobre el rol del Estado. De lo contrario, vamos a tener la misma discusión, un proyecto de presupuesto que no alcanza, y es que presa de espacios de corrupción como en el Listado Geográfico de Obras, en los fideicomisos, en las adquisiciones del Estado. Este es un presupuesto donde quedan fuera 4.2 millones de adolescentes que no están en la escuela, o donde entre 2010 y 2014 se duplicaron los niños trabajadores en el país, ahora son más de 2.3 millones. Este proyecto lo que representa es la incapacidad de buscar el desarrollo, como los anteriores muestra el interés de unos cuantos. 

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