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Diez mitos sobre el presupuesto del Estado guatemalteco
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Diez mitos sobre el presupuesto del Estado guatemalteco

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Opinión
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En su más reciente informe (2016), la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (Cepal) plantea algunas advertencias respecto de la situación y la perspectiva económica de la región.

Dice la Cepal que «es fundamental proteger el papel clave de la inversión pública en el crecimiento potencial de las economías de la región» y que, por lo tanto, «reducir los gastos públicos de manera indiscriminada es altamente perjudicial, pues se corre el riesgo de profundizar el entorno recesivo»[1]. Por ello, y ante las amenazas de parte de algunos diputados de hacer recortes severos al gasto público, es importante defender el proyecto del presupuesto del Estado para 2017 (PE2017) presentado al Congreso de la República por el Ministerio de Finanzas Públicas (Minfín). Una forma de hacerlo es desmontando ciertos mitos que se han creado en torno al presupuesto y que ya se aceptan como ciertos sin cuestionamiento alguno[2].

Mito 1: el PE2017 es el más alto de la historia

Todos los presupuestos anuales tienden a ser mayores que los de años precedentes. Así pues, en términos tanto nominales como reales –es decir, ajustando por la inflación–, el presupuesto debe compensarse precisamente por la pérdida del poder adquisitivo de la moneda y también hay que tener en cuenta que crece la población que requiere ser atendida por los servicios públicos. Sin embargo, el presupuesto se suele medir, para efectos de comparación internacional, con relación al tamaño de la economía de cada país, es decir, con el producto interno bruto (PIB) de cada año. En ese sentido, el PE2017 no será el más alto de la historia. Apenas llegará a ser un 14.3 % del PIB, con lo cual se revierte la tendencia a la baja de los últimos años —ello, bajo el supuesto de que se ejecuta todo lo finalmente presupuestado—.

Mito 2: el gasto en funcionamiento es superfluo y sirve únicamente para el pago de sueldos y salarios de la burocracia

En realidad, el gasto en funcionamiento incluye dos grandes tipos de egreso: a) gastos de administración, que son para el apoyo directo de la gestión administrativa necesaria para la producción de bienes y servicios públicos (9.3 % del PE2017), y b) gasto en desarrollo humano, que se destina a mejorar las condiciones de vida de la población en general a través de la ejecución de programas para educación, ciencia y cultura; salud y asistencia social, y trabajo y previsión social (33.6 %). Al resto del gasto en funcionamiento se lo denomina transferencias corrientes, que no implican la contraprestación de bienes o servicios y que no deben ser reintegrados por los beneficiarios (se incluyen aquí muchos aportes institucionales a entidades públicas para cubrir sus gastos corrientes —22.1 % del PE2017—).

Si el gasto se examina por los llamados grupos y renglones, los sueldos y salarios, así como cualquier otro tipo de prestaciones laborales, se incluyen en el «grupo 0». En total, dicho grupo representa el 28 % del PE2017.

Mito 3: el gasto público está concentrado en la región metropolitana, en detrimento del resto del país

Más del 21 % de la población se concentra en el departamento de Guatemala, y todos los ministerios y secretarías tienen sus sedes centrales en la ciudad de Guatemala, por lo que el 33 % del PE2017 se asigna a la región metropolitana. Pero esa administración históricamente centralizada sirve al resto de la república. Además, hay un 21 % de gasto clasificado como multirregional, que llega a una o más regiones (hasta el 57 % cuando se trata solo de inversión —en este sentido es improcedente recalcular el porcentaje que llega a la región metropolitana extrayendo el monto multirregional para así exagerar su importancia—). El 16 % del PE2017, que constituye la deuda pública, también podría considerarse como un financiamiento que sirve a todo el país.

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Mito 4: el presupuesto se elabora de manera automática (inercial), de manera que se da un incremento igual para todas las entidades cada año

Si bien son pocos los recursos disponibles con los que se puede implementar realmente una política fiscal, el PE2017 sí tuvo en cuenta la Política General de Gobierno, el Plan Nacional K’atun 2032, los requerimientos de cada ministerio y secretaría que participaron en el ejercicio de presupuesto abierto y la retroalimentación que en ese espacio les dieron diversas organizaciones de la sociedad civil. La entidades del sector seguridad y justicia recibirán un aumento superior a los dos millardos de quetzales en términos nominales, en el cual sobresalen los incrementos al Instituto de la Defensa Pública Penal (77 %), al Instituto Nacional de Ciencias Forenses (38 %), al Organismo Judicial (34 %), a la Corte de Constitucionalidad (28 %), a la Procuraduría General de la Nación (28 %) y al Ministerio de Gobernación (20 %). Las entidades relacionadas con la seguridad alimentaria y la salud tendrán un incremento cercano a los cinco millardos de quetzales. El Ministerio de Salud Pública aumentará sus ingresos en un 23 %, mientras que el Ministerio de Comunicaciones, Infraestructura y Vivienda crecerá hasta un 52 % (dicha entidad se encargará de recuperar la red vial del país, cuyo deplorable estado encarece el precio de los alimentos en el interior de la república, razón por la cual se contabiliza en este apartado).

Mito 5: el presupuesto se elabora de manera poco realista por el lado de los ingresos, con escenarios macroeconómicos que no se cumplirán el año siguiente

La formulación del PE2017 contó también con la apertura de la Comisión Técnica de Finanzas Públicas (Minfín, Banco de Guatemala, Superintendencia de Administración Tributaria y Secretaría General de Planificación de la Presidencia), la cual sometió a consideración de universidades y de tanques de pensamiento sus proyecciones de ingresos e hizo explícitos los supuestos asumiendo los escenarios más conservadores. Se espera que la economía crezca un 3.2 % el próximo año (el escenario optimista sería una tasa de 4 %), según el Banco de Guatemala. La Superintendencia de Administración Tributaria (SAT) presentó un escenario de recaudación de 57.9 millardos de quetzales. Al 30 de septiembre de 2016, el crecimiento interanual de la recaudación ya era del 8 % y la nueva base de cierre del año subió en más de un millardo de quetzales, hasta 53.3 millardos. Por ello se hace cada vez más probable alcanzar la meta fijada para 2017 sin tener en cuenta el efecto que tendrá el acceso a cuentas bancarias para efectos tributarios. Este año la recuperación de la SAT empezó en marzo, pero ya van más de 1.6 millardos de ingresos por adeudos judiciales, por lo que la cifra de 1.5 a 2.0 millardos proyectados para el próximo año ya resulta modesta (recordemos que hay más de 11 millardos de quetzales pendientes de cobro en casos ya judicializados).

Mito 6: la deuda pública tiene un alto costo financiero (pago de intereses) para el Estado de Guatemala y para las generaciones futuras, por lo que debe mantenerse lo más baja posible

La exitosa colocación de eurobonos demuestra que es posible conseguir, a un menor costo, recursos de largo plazo a nivel internacional. El nivel de la deuda pública del Estado aún es razonable, según los estándares internacionales (muy cercano al 25 % del PIB, mientras en la región latinoamericana es del 30 %). Lo que hace costosa la deuda es precisamente la misma razón por la que es necesaria: los bajos ingresos tributarios. Cuando logremos aumentar los ingresos vía impuestos podremos apalancarnos financieramente aún más. Lo importante de la deuda no es su nivel, sino su destino, es decir, que se utilice para una inversión pública que estimule el crecimiento económico. Por otro lado, es un absurdo comparar las finanzas públicas con las del hogar.

Mito 7: el monto del presupuesto que no ejecutan las instituciones se va al fondo común y allí se pierde

La mayor parte de las asignaciones que las instituciones no ejecutan se debe a que estas no cuentan con la disponibilidad financiera, por ejemplo cuando no hubo desembolso de algún préstamo o alguna donación, por lo que quedan espacios presupuestarios sin ejecutar. Los recursos que efectivamente no se ejecutan se programan como saldo de caja del ejercicio anterior y se utilizan para cubrir compromisos a principios del siguiente año, como el pago del segundo 50 % del aguinaldo, fecha en la cual aún no se reciben suficientes ingresos tributarios.

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Mito 8: en el presupuesto se incluyen partidas que constituyen bolsones o colchones de recursos financieros que después se pierden

El artículo 237 de la Constitución Política de la República prohíbe los gastos confidenciales y establece que todo gasto debe ser comprobado y sujeto a fiscalización. Además, el Gobierno de la república tiene como política prioritaria la transparencia fiscal y la rendición de cuentas. Mediante el Plan de Acción Nacional 2016-2018 para el Gobierno Abierto se dan a conocer los resultados de la gestión pública a la sociedad civil organizada y a la ciudadanía en general para escuchar sus comentarios y sugerencias, que no solo permiten una retroalimentación efectiva, sino también las correcciones oportunas en la ejecución del gasto.

Mito 9: se programan algunos recursos en los ministerios y las secretarías para contratar familiares y amigos de los políticos del partido oficial

Una de las mayores rigideces que presenta el presupuesto es precisamente el monto destinado a las remuneraciones de los empleados públicos. Las instituciones públicas, bajo la rectoría de la Oficina Nacional de Servicio Civil (Onsec), diseñan procesos serios de reclutamiento, selección y contratación del personal con base en méritos académicos, experiencia laboral y cumplimiento de los requisitos propios de cada puesto de trabajo. En muchos casos los sindicatos participan y vigilan que dicho proceso sea transparente y participativo, que la oportunidad de ascenso se les dé primero a los trabajadores mismos de cada entidad. Uno de los renglones del gasto que más ha disminuido es el 029, por servicios profesionales, que otorgaba cierta flexibilidad a las autoridades para contratar temporalmente.

Mito 10: hay que eliminar totalmente la corrupción y hacer completamente eficiente el gasto público antes de pedir cualquier aumento de impuestos

Muchas de las necesidades de la población requieren atención urgente. No es posible ni deseable esperar que termine un proceso para luego iniciar el siguiente. Pueden realizarse de manera simultánea. Mientras se transparenta el uso de los recursos públicos y se fortalece el Estado de derecho, con lo cual se minimizarían la impunidad y la corrupción, podemos reestructurar los impuestos existentes para hacerlos más efectivos. También se pueden diseñar nuevos incentivos fiscales para favorecer el surgimiento de nuevas industrias (esto, no necesariamente por la vía de subvenciones, subsidios o exenciones) y pensar en ajustes de tasas que procuren un sistema tributario más equitativo.

 

En Guatemala persisten muchos de estos mitos porque se piensa que menos Estado es mejor que más, cuando en realidad ya tenemos uno de los más pequeños del mundo. Si fuera cierto el primer enunciado, Guatemala sería el paraíso para los libertarios, es decir, su utopía hecha realidad. De hecho, esto es simplemente otro mito que nuestra realidad se encarga de desmontar. El enanismo estatal que padecemos, la ausencia de bienes públicos esenciales y estratégicos, explica en gran medida los graves problemas que enfrentamos: debilidad institucional, violencia homicida, altos niveles de pobreza y una infraestructura productiva muy deficiente. Todos estos factores explican el mediocre crecimiento económico y el lento desarrollo humano que nos afectan a todos.

 

***

[1] Cepal (2016). Estudio económico de América Latina y el Caribe: la agenda 2030 para el desarrollo sostenible y los desafíos del financiamiento para el desarrollo, p. 19.

[2] El 21 de septiembre de 2016, Abelardo Medina, del Instituto Centroamericano de Estudios Fiscales (Icefi), escribió un ensayo similar titulado Siete mitos fiscales para hundir a Guatemala, disponible aquí.

Lo que hace costosa la deuda es precisamente la misma razón por la que es necesaria: los bajos ingresos tributarios.
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En Guatemala persisten muchos de estos mitos porque se piensa que menos Estado es mejor que más, cuando en realidad ya tenemos uno de los más pequeños del mundo.